Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2105388

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 octobre 2021 et 20 février 2023, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier de La Colombière à Montpellier a rejeté sa demande tendant à la communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2019 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et du rapport annuel établi pour l'année 2019 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier de lui communiquer les documents sollicités, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande de communication de documents administratifs n'était pas soumise à la justification d'un intérêt pour agir ;

- la présidente de l'association justifie de sa qualité pour agir au nom de celle-ci ;

- les délais de recours ne lui sont pas opposables dès lors que l'administration n'a pas accusé réception de sa demande du 21 décembre 2020 et qu'elle ne l'a pas informé des voies et délais de recours, lesquels ne figurent pas sur les lettres de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont des documents administratifs communicables ;

- le refus d'accès porterait une atteinte non justifiée à la liberté d'association et d'expression.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2022, le centre hospitalier universitaire de Montpellier, représenté par Me Goujon, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'association requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir :

- la requête a été enregistrée après l'expiration du délai de recours contentieux ;

- les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Verguet, rapporteur ;

- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Soulier, représentant le centre hospitalier universitaire de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier électronique du 21 décembre 2020, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH) a sollicité auprès du directeur du directeur du centre hospitalier La Colombière la communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2019 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et du rapport annuel établi pour l'année 2019 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. La commission d'accès aux documents administratifs (CADA), saisie le 25 février 2021, a émis le 15 avril 2021 un avis favorable à la communication des documents demandés, après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. L'association CCDH demande l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision implicite de refus de lui communiquer les documents sollicités.

Sur les fins de non-recevoir :

En ce qui concerne le défaut d'intérêt à agir :

2. Les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs.

3. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ". Il résulte de ces dispositions que le droit d'obtenir communication des documents administratifs n'est subordonné à aucune condition tenant à l'intérêt à agir du demandeur. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de l'association CCDH doit être écartée.

En ce qui concerne la tardiveté de la requête :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. / () ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / () ". Aux termes de l'article L. 412-3 de ce code : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. / () ". L'article R. 112-5 de ce code dispose : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3. ". En vertu de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". En vertu de l'article R. 311-13 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". Selon l'article R. 311-15 du même code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. ". L'article R. 343-3 de ce même code précise en outre que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ". Selon l'article R. 343-4 dudit code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. ". L'article R. 343-5 de ce même code dispose que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. ". Enfin, l'article R. 421-5 du code de justice administrative dispose : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la CADA, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration, d'une part, et aux articles R. 343-3 à R. 343-5 de ce même code, d'autre part.

6. D'autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

7. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

8. Il ressort des pièces du dossier que la demande de l'association CCDH du 21 décembre 2020 n'a fait l'objet d'aucun accusé de réception par l'administration ni d'aucune décision expresse l'informant des voies de recours dont elle disposait et des délais impartis pour y procéder. Dès lors, le délai de recours contentieux contre la décision implicite née le 25 avril 2021 du silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à compter de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs, confirmant le refus de communication des documents administratifs sollicités, ne lui est pas opposable. Par suite, la fin de non-recevoir pour tardiveté de la requête, enregistrée au greffe du tribunal le 14 octobre 2021, soit dans le délai d'un an à compter de la naissance de la décision implicite, doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

9. Contrairement à ce que soutient le centre hospitalier universitaire de Montpellier, il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication dont l'association CCDH avait saisi le directeur du centre hospitalier La Colombière aurait eu pour objet de perturber le bon fonctionnement de cet établissement ou pour effet de faire peser sur lui une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Ainsi cette demande ne présentait pas un caractère abusif, au sens des dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

10. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des informations permettant d'identifier les patients pour préserver le secret médical et la protection de la vie privée, en particulier l'identifiant du patient inscrit au registre de contention et d'isolement qui constitue une information qui ne peut être communiquée qu'à l'intéressé, et, le cas échéant, de celles permettant d'identifier les soignants, dans le cas où la divulgation d'informations les concernant pourrait leur porter préjudice.

11. Il résulte de ce qui précède que l'association CCDH est fondée à demander l'annulation du refus implicite opposé par le directeur du centre hospitalier La Colombière à sa demande de communication des documents administratifs mentionnés au point 1.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Eu égard au motif d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande de l'association CCDH exposé au point 10, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif de droit ou une circonstance de fait pourrait y faire obstacle, l'exécution du présent jugement implique qu'il soit enjoint au directeur du centre hospitalier La Colombière de communiquer à l'association CCDH, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2019 et du rapport annuel établi pour l'année 2019 rendant compte de ces pratiques, sous réserve de l'occultation des informations permettant d'identifier les patients pour préserver le secret médical et la protection de la vie privée, en particulier l'identifiant du patient inscrit au registre de contention et d'isolement qui constitue une information qui ne peut être communiquée qu'à l'intéressé, et, le cas échéant, de celles permettant d'identifier les soignants, dans le cas où la divulgation d'informations les concernant pourrait leur porter préjudice. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Montpellier la somme de 1 500 euros, à verser à l'association CCDH, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association CCDH, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par le centre hospitalier universitaire de Montpellier et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite de refus opposée par le directeur du centre hospitalier La Colombière à la demande de communication de documents administratifs présentée par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier La Colombière de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2019 et du rapport annuel établi pour l'année 2019 rendant compte de ces pratiques, sous réserve de l'occultation des informations permettant d'identifier les patients, pour préserver le secret médical et la protection de la vie privée et, le cas échéant, de celles permettant d'identifier les soignants, dans le cas où la divulgation d'informations les concernant pourrait leur porter préjudice.

Article 3 : Le centre hospitalier universitaire de Montpellier versera à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier universitaire de Montpellier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des Citoyens pour les Droits de l'Homme et au centre hospitalier universitaire de Montpellier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023.

Le magistrat désigné,

H. VerguetLa greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 21 mars 2023

La greffière,

L. Salsmann

Ls