Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2105759

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 novembre 2021, 15 juin 2022 et 17 juin 2022, Mme C A, représentée par Me Moukoko, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision tacite par laquelle le maire de la commune de Saint-Pargoire n'a pas fait opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 6 septembre 2021 par Mme D pour la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, parcelles cadastrées section BC n°s 474 et 476 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pargoire une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors que, d'une part, elle justifie d'un intérêt à agir en qualité de voisine immédiate du terrain d'assiette des travaux projetés tandis que, d'autre part, il existe bien une décision tacite née le 6 octobre 2021 sur la déclaration préalable déposée par Mme D à défaut pour la commune d'établir que la demande de pièces complémentaires datée du 4 octobre 2021 lui a été adressée conformément aux dispositions de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme ;

- la décision attaquée est entachée d'incompétence dès lors que l'avis conforme du préfet n'a pas été recueilli en méconnaissance des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet au regard de l'article R. 441-10 du code de l'urbanisme ;

- le terrain d'assiette des travaux se situe en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune en méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ;

- la déclaration préalable de travaux ne porte pas sur l'ensemble des éléments de la construction alors même que la bergerie a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises ;

- les travaux autorisés sont de nature à favoriser une urbanisation dispersée et à compromettre les activités agricoles et devaient être refusés en application de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ;

- le système de micro-station présente un risque pour la salubrité publique et les travaux devaient être refusés en application de l'article R. 111-2 du même code.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2022, la commune de Saint-Pargoire, représentée par la SCP Dillenschneider, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- la requête est irrecevable en l'absence de toute décision tacite prise sur la déclaration préalable de Mme D, laquelle a fait l'objet d'une demande de pièces complémentaires en date du 4 octobre 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2022, Mme E D, représentée par la SCP Bedel de Buzareingues - Boillot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- l'ordonnance n° 2105794 du 17 novembre 2021 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l'exécution de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme D.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ;

- les observations de Me Moukoko, représentant Mme A, celles de Me Dillenschneider, représentant la commune de Saint-Pargoire, et celles de Me Chavrier, représentant Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D a déposé le 6 septembre 2021 auprès des services de la commune de Saint-Pargoire une déclaration préalable de travaux portant sur la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, parcelles cadastrées section BC n°s 474 et 476. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de la décision tacite par laquelle le maire de Saint-Pargoire n'a pas fait opposition à cette déclaration préalable.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

4. Par ailleurs, le propriétaire d'un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l'occuperait ni ne l'exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation de construire si, au vu des éléments versés au dossier, il apparaît que les travaux projetés sont, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien.

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme A, agricultrice, est propriétaire des parcelles cadastrées section BC n°s 42 et 473 jouxtant le terrain d'assiette des travaux projetés et doit être regardée comme une voisine immédiate du projet. Elle fait valoir que les travaux autorisés, notamment la pose d'une micro-station d'épuration, sont de nature à compromettre son activité d'élevage porcin sur ces parcelles et que les travaux déclarés visent à permettre de transformer une ancienne bergerie en maison d'habitation, portant ainsi atteinte au caractère agricole de l'espace environnant. Par suite, eu égard à la configuration des lieux, Mme A justifie de ce que les travaux en litige sont de nature à affecter de manière suffisamment directe les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Par suite, son intérêt à agir est établi et la fin de non-recevoir soulevée à ce titre en défense ne peut être accueillie.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-981 du 23 juillet 2021 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".

7. Si la commune de Saint-Pargoire fait valoir en défense que la requête revêt un caractère prématuré en l'absence de naissance d'une décision tacite de non-opposition à travaux dès lors qu'une demande de pièces complémentaires en date du 4 octobre 2021 a été adressée à la pétitionnaire, elle ne justifie toutefois pas de la date de notification de cette demande selon les modalités prévues par les dispositions précitées de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme. Ainsi une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux de Mme D doit être regardée comme étant née le 6 octobre 2021. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de toute décision tacite ou expresse prise sur cette déclaration préalable de travaux doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / () ". Aux termes de l'article L. 424-8 du même code : " Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis. ".

9. Il est constant que la commune de Saint-Pargoire est soumise au règlement national d'urbanisme depuis que son plan d'occupation des sols est devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme tandis qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault aurait été destinataire d'une demande d'avis conforme sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme concernant l'autorisation litigieuse. S'il résulte des dispositions de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme rappelées au point précédent qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable tacite est exécutoire dès qu'elle est acquise, cette circonstance est toutefois sans incidence sur la légalité de cette décision. Par suite, la décision de non-opposition à travaux obtenue tacitement le 6 octobre 2021 est entachée d'illégalité en l'absence d'avis conforme du préfet.

10. En second lieu, d'une part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. Le maire a donc compétence liée pour s'opposer à une déclaration de travaux concernant ces seuls travaux. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

11. D'autre part, la notion de construction existante implique la réunion de deux conditions, une existence physique et une existence légale de cette construction. Une construction est regardée comme légale si elle a été construite, soit avant la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire, soit conformément à une législation applicable à l'époque de la construction, soit encore conformément à une autorisation délivrée depuis lors. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier, au regard des éléments apportés par le pétitionnaire et par l'ensemble des parties, si la construction peut être regardée, compte tenu de la date de son édification et des exigences applicables à cette date en matière d'autorisation de construire, comme ayant été régulièrement édifiée.

12. Mme A soutient qu'il n'est pas établi que la bergerie existante sur la parcelle BC n° 476, qui a subi des travaux divers en vue de la transformer en maison d'habitation, aurait été régulièrement édifiée et qu'en conséquence il appartenait à Mme D, alors que la déclaration préalable ici en cause avait pour but de régulariser des travaux exécutés irrégulièrement, de déposer une demande portant sur l'ensemble de la construction. Il ne résulte pas des pièces du dossier, notamment des vues aériennes historiques issues du portail de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) faisant apparaitre pour la période 1950-1985 l'existence d'une construction en dur sur le terrain d'assiette du projet, que la bergerie aurait été construite avant l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943 alors que la requérante soutient sans être contredite qu'elle a été construite en 1972. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que cette construction aurait été réalisée conformément à une autorisation d'urbanisme. Dans ces circonstances, et nonobstant l'ancienneté de la construction à l'égard de laquelle aucune action pénale ou civile ne serait plus possible et quand bien même les travaux envisagés concerneraient pour partie la préservation du bâtiment, le maire de la commune de Sainte-Pargoire était tenu de s'opposer à la déclaration de travaux déposée par Mme D.

13. Il résulte de ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, d'entraîner l'annulation de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable de travaux du 6 octobre 2021.

Sur les frais liés au litige :

14. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes demandées par la commune de Saint-Pargoire et Mme D au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de la somme déjà allouée à ce titre par le juge des référés, de mettre à la charge de la commune de Saint-Pargoire la somme que Mme A demande sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision tacite du maire de Saint-Pargoire de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme D est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Pargoire et par Mme D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à la commune de Saint-Pargoire et à Mme E D.

Délibéré après l'audience du 23 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Denis Besle, président,

Mme Isabelle Pastor, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023.

Le rapporteur,

F. Goursaud

Le président,

D. Besle

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 16 mars 2023,

La greffière,

M. B00