Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2105885

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 novembre 2021, la société à responsabilité limitée unipersonnelle " Et après services 34 ", représentée par Me Bertrand, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 juillet 2021 du président du conseil départemental de l'Hérault d'abroger l'autorisation dont elle disposait pour effectuer des activités d'aide à domicile en mode prestataire, de l'arrêté du 28 septembre 2021 portant abrogation de cette autorisation et de la décision du 13 octobre 2021 du président du conseil départemental de l'Hérault rejetant son recours gracieux daté du 26 juillet 2021 ;

2°) de mettre à la charge du département de l'Hérault la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence des signataires des décisions des 20 juillet 2021 et 13 octobre 2021 n'est pas démontrée ;

- l'arrêté du 28 septembre 2021 ne comporte pas la même signature que l'arrêté du 8 octobre 2020 alors que ces deux actes ont été pris par le président du conseil départemental de l'Hérault, ce qui établit un vice d'incompétence manifeste ;

- les décisions attaquées ne sont pas suffisamment motivées en droit et en fait ;

- elles sont entachées d'un vice de procédure qui l'a privée d'une garantie en ce qu'elles fixent la date d'effet de l'abrogation de l'autorisation au 1er décembre 2021 alors que les dispositions de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles prévoit que cette mesure ne peut intervenir dans un délai inférieur à six mois à compter de la date à laquelle elle est prononcée, délai au cours duquel la régularisation doit être demandée ; en outre, l'arrêté portant adoption de l'avenant n° 1 " stratégie de l'offre départementale de services à domicile " du schéma départemental autonomie 2017-2021 d'organisation sociale et médico-sociale du département de l'Hérault en direction des personnes âgées et des personnes adultes en situation de handicap ayant été adopté le 29 juillet 2019, le département disposait d'un délai d'un an pour lui demander de modifier sa capacité ou transformer son activité ;

- elles sont entachées d'erreurs de fait quant à l'absence de réponse aux demandes de l'administration, à l'existence de prétendues non-conformités et d'un changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation ou la direction du service, la seule modification intervenue étant le changement de son siège social ;

- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'administration a eu connaissance du changement de siège social du service dès 2019 et qu'elle ne peut intervenir en mode " mandataire " ;

- elles sont entachées d'un détournement de pouvoir, le souhait du département étant manifestement de l'écarter du dispositif d'aide et d'accompagnement à domicile.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 février 2022, le département de l'Hérault, représenté par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle est dirigée contre les courriers des 20 juillet et 13 octobre 2021 qui ne sont pas décisoires ;

- les moyens invoqués sont inopérants, manquent en fait ou ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 ;

- le décret n° 2016-502 du 22 avril 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rousseau, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Delon, rapporteure publique,

- et les observations de Me Akel, représentant la SARL " Et après services 34 " et de Me Cassorla, représentant le département de l'Hérault.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL " Et après services 34 ", spécialisée dans l'accompagnement des personnes porteuses d'un handicap psychique ou d'une maladie rare et agréée depuis le 3 octobre 2016 à effectuer des activités en qualité de prestataire au bénéfice des personnes âgées ou handicapées sur le territoire du département de l'Hérault, demande au tribunal d'annuler la décision du 20 juillet 2021 du président du conseil départemental de l'Hérault d'abroger l'autorisation qui lui avait été accordée pour effectuer son activité de services à domicile en mode prestataire par arrêté préfectoral du 18 octobre 2016, l'arrêté du 28 septembre 2021 portant abrogation de cette autorisation et la décision du 13 octobre 2021 du président du conseil départemental de l'Hérault rejetant son recours gracieux daté du 26 juillet 2021.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre les courriers des 20 juillet 2021 et 13 octobre 2021 :

2. Le courrier du 20 juillet 2021, informant la société requérante de ce qu'il n'est pas possible de maintenir son autorisation en tant que service d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD) en mode prestataire et lui précisant qu'un arrêté abrogeant son autorisation d'effectuer des activités d'aide à domicile en mode prestataire fixera la fin de cette autorisation en apportant des précisions sur le statut de prestataire et les possibilités de regroupement avec d'autres SAAD afin de mieux fonctionner au regard de la réglementation applicable, ne présente pas un caractère décisoire et ne fait pas grief, non plus d'ailleurs que le courrier du 13 octobre 2021, qui rejette le recours gracieux présenté contre le courrier du 20 juillet 2021 et qui porte notification de l'arrêté du président de conseil départemental en date du 28 septembre 2021 portant abrogation, à compter du 1er décembre 2021, de l'autorisation d'exercer des activités de SAAD en qualité de prestataire qu'elle avait obtenue en 2016. Par suite, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense, tirée de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre ces deux courriers.

Sur la légalité de l'arrêté du 28 septembre 2021 portant abrogation, à compter du 1er décembre 2021 de l'autorisation d'exercer des activités de SAAD en qualité de prestataire :

3. L'arrêté attaqué a été signé par M. A C, en sa qualité de président du conseil départemental. Il ne ressort pas de l'examen comparé des signatures manuscrites apposées sur l'arrêté du 8 octobre 2020, annulant l'abrogation de l'autorisation à effectuer des activités en qualité de prestataire au bénéfice des personnes âgées ou handicapées sur le territoire du département de l'Hérault prononcée à l'encontre de la SARL " Et après services 34 " le 12 août 2020, et sur l'arrêté du 28 septembre 2021 que ces signatures comporteraient des différences telles que celle apposée sur l'arrêté attaqué ne pourrait être regardée comme étant celle du président du conseil départemental de l'Hérault. Par suite, le moyen tiré d'un vice d'incompétence au motif que la signature ne serait pas identique sur ces deux décisions doit être écarté.

4. L'arrêté attaqué du 28 septembre 2021, qui vise les articles du code de l'action sociale et des familles, notamment ses articles L. 312-1, L. 313-1 à L. 313-9, et D. 312-6-2 relatifs aux autorisations des établissements et services sociaux et médicosociaux, ainsi que les dispositions réglementaires applicables, notamment le décret n°2016-502 du 22 avril 2016 relatif au cahier des charges national des SAAD et modifiant le code de l'action sociale et des familles, le décret n°2016-750 du 6 juin 2016 relatif à la liste des activités de services à la personne soumises à agrément ou à autorisation dans le cadre du régime commun de la déclaration et le décret n°2017-705 du 2 mai 2017 relatif aux évaluations des activités et de la qualité des SAAD fait état des différents courriers portant injonction de produire les justificatifs de la conformité de l'activité avec la réglementation SAAD prestataire, de la conséquence de l'absence de transmission de l'ensemble des justificatifs demandés, du non-respect des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement définies réglementairement par le cahier des charges national requises pour assurer les missions d'un SAAD prestataire et que le comportement de la société constitue un changement important dans son activité, installation, organisation, direction ou fonctionnement de nature à s'éloigner de l'autorisation initialement délivrée. La décision attaquée comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement permettant ainsi à la société requérante de connaître et de comprendre, à la seule lecture de cette décision, le motif exact de la décision prononçant l'abrogation de l'autorisation qui lui a été délivrée. Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que la motivation de l'arrêté litigieux serait insuffisante au regard des exigences posées par le code des relations entre le public et l'administration en ses articles L. 211-2 et L. 211-5.

5. Aux termes de l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles : " Les services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 respectent un cahier des charges national défini par décret. ". Aux termes de l'article L. 313-13 du même code : " I.- L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation contrôle l'application des dispositions du présent code par les établissements et services sociaux et médicosociaux et lieux de vie et d'accueil mentionnés à l'article L. 312-1 et par les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent, dans le cadre de l'autorisation, à la gestion desdits établissements, services et lieux de vie et d'accueil. ". Selon l'article L. 313-14 de ce code : " I. Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente en vertu de l'article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. Elle en informe le conseil de la vie sociale quand il existe et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département, ainsi que le procureur de la République dans le cas des établissements et services accueillant des majeurs bénéficiant d'une mesure de protection juridique. L'autorité compétente peut également prévoir les conditions dans lesquelles le responsable de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil assure l'affichage de l'injonction à l'entrée de ses locaux. Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs. II.-S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans le délai fixé et tant qu'il n'est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l'autorité compétente peut prononcer, à l'encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil, une astreinte journalière et l'interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 313-16 du même code : " I.-Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18. " Le premier alinéa de l'article L. 313-18 du code précité dispose que " La cessation définitive, volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16, de tout ou partie des activités du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil donne lieu à l'abrogation concomitante, totale ou partielle, de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1. ".

6. Les dispositions de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles sur lesquelles la société requérante se fonde, aux termes desquelles " L'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale peut être retirée pour des motifs fondés sur : () 2° La méconnaissance d'une disposition substantielle de l'habilitation ou de la convention ; () Dans les cas prévus aux 2° à 4°, l'autorité doit demander à l'établissement ou au service de prendre les mesures nécessaires pour respecter l'habilitation ou la convention ou réduire les coûts ou charges au niveau moyen. La demande, notifiée à l'intéressé, est motivée. Elle précise le délai dans lequel l'établissement ou le service est tenu de prendre les dispositions requises. Ce délai ne peut être inférieur à un an dans les cas prévus aux 1° et 1° bis, ou à six mois dans les autres cas. A l'expiration du délai, l'habilitation peut être retirée à l'établissement ou au service en tout ou partie. Cette décision prend effet au terme d'un délai de six mois ", ne lui sont pas applicables dès lors que l'arrêté ne procède pas à un retrait d'une habilitation mais abroge une autorisation en application de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles. Il en est de même des dispositions de l'article D. 313-14 de ce code, relatives à la procédure de la visite de conformité avant ouverture d'un nouveau SAAD, de sorte que le moyen invoqué, tiré du vice de procédure, ne peut qu'être écarté en raison de son inopérance.

7. Si la société requérante soutient avoir produit les justificatifs de conformité avec les obligations et la règlementation relatives au fonctionnement du SAAD, ce qui a permis d'annuler la décision d'abrogation de l'autorisation à effectuer des activités en qualité de prestataire au bénéfice des personnes âgées ou handicapées sur le territoire du département de l'Hérault, dont elle était titulaire depuis le 3 octobre 2016, elle n'établit pas avoir procédé à l'envoi des justificatifs demandés postérieurement au courrier du 18 mai 2021 portant injonction, sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, de fournir les pièces à même de répondre aux points de non-conformité et aux dysfonctionnements constatés, à savoir que le local du SAAD situé 6 place Roger Salengro à Montpellier n'est pas conforme au cahier des charges, qu'il s'agit également des locaux d'une autre association (Pep's) qui accueille des jeunes pour des activités péri et extra scolaires, que, mise à part une simple étiquette sur la boîte aux lettres à l'intérieur du hall sécurisé, aucune enseigne, ni panneau, ni affichage n'indique la présence du SAAD, que le local ne permet pas d'assurer la confidentialité des échanges avec les personnes qui y seraient accueillies, que l'affichage obligatoire en termes d'information du consommateur n'est pas visible, que l'accueil physique n'est pas systématiquement réalisé à hauteur de deux demi-journées par semaine, à date et heure fixes, que les usagers sont rencontrés uniquement à leur domicile, que les documents de prise en charge types transmis ne précisent pas l'adresse du local de Montpellier mais une adresse située en région parisienne, que les documents à destination des usagers transmis ne donnent pas d'information sur les démarches à effectuer, les possibilités de financement et les possibilités de recours, que les courriers adressés à la société sous plis recommandés avec avis de réception ne sont pas systématiquement retirés et que la continuité des fonctions de direction n'est pas organisée ni formalisée. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

8. La circonstance dont se prévaut la requérante que, le 27 avril 2021, les services du département de l'Hérault ont expressément reconnu que la situation du SAAD était conforme en ce qui concerne les qualifications du personnel ne saurait remettre en cause l'existence des multiples non-conformités et des dysfonctionnements observés lors du contrôle, exposés au point qui précède.

9. En vertu de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles : " Tout changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement d'un établissement ou d'un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente ". Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'arrêté attaqué n'est pas fondé sur une modification de l'adresse du siège social de l'établissement pour conclure au changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement de ce dernier, mais sur l'absence de justification du respect des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement du service aboutissant à la non-conformité de l'entreprise au regard des obligations imposées par la règlementation relative au fonctionnement des SAAD prestataires. Il ressort des pièces du dossier que les documents transmis par la société requérante au département le 26 février 2020, en réponse au courrier recommandé du 3 décembre 2019, lui enjoignant, sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, de transmettre les justificatifs de mise en conformité de l'établissement avec les obligations réglementaires ou un plan d'action de mise en conformité avec la règlementation, dans un délai d'un mois à compter de la réception de ce courrier, ne permettent pas d'établir la conformité du service au cahier des charges national des SAAD dans la mesure où les documents produits proviennent du département des Yvelines ou des Hauts-de-Seine sous le libellé société " Et Après Services Paris " sous l'identifiant SIREN 753 149 087, dont M. B est le gérant, détentrice des parts sociales de la société " Et après services 34 " identifiant SIREN 882 930 632, et où ne figurent ni l'adresse, ni le numéro de téléphone, ni l'identifiant SIREN, ni la dénomination du SAAD " Et Après Services 34" situé dans le département de l'Hérault, ne permettant pas au département d'apprécier la conformité du SAAD situé à Montpellier.

10. Le contrôle qui a été effectué le 2 avril 2021 sur place, complété des prises de note lors de l'entretien qui s'est tenu en visio-conférence le 27 avril 2021, a mis en exergue plusieurs points de non-conformité aux conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement des SAAD, définies à l'annexe 3-0 du cahier des charges au décret n°2016-502 du 22 avril 2016 dès lors qu'en matière d'obligations concernant les locaux et les affichages, le gestionnaire n'indique pas le détail des frais annexes éventuels, le taux horaire ou le prix forfaitaire (hors taxe et toutes taxes comprises), que l'obligation du gestionnaire de remettre gratuitement un devis pour les prestations, ou ensemble de prestations, dont le prix mensuel est supérieur ou égal à 100 euros TTC, ou, quel que soit le prix des prestations, à la demande de la personne accompagnée, n'est pas respectée en l'absence d'un affichage lisible et visible dans le lieu d'accueil. Aucune indication ne mentionne la présence du SAAD " Et après service 34 " dans le local et le gérant a reconnu qu'il n'y a aucune enseigne et aucun accueil régulier du public. La société requérante ne rapporte ainsi pas la preuve d'avoir satisfait à l'injonction qui lui a été faite de produire les éléments justifiant du respect des dispositions réglementaires définies à l'annexe 3-0 précitée.

11. Il s'ensuit que la société n'est pas fondée à soutenir que la décision qu'elle attaque est entachée d'erreurs de fait.

12. Pour démontrer que l'arrêté attaqué du 28 septembre 2021 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la société requérante soutient, par une première branche, que rien ne justifie que l'abrogation de son habilitation soit intervenue plus de deux ans après des changements importants au sens de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles et que si ces changement justifient l'abrogation d'une intervention en mode prestataire, rien n'explique pourquoi elle pourrait intervenir en mode mandataire, sans toutefois assortir son moyen des précisions qui permettraient d'en apprécier le bien-fondé. Il ressort au surplus des pièces du dossier que l'abrogation, au 1er décembre 2021, de l'autorisation d'exercer des activités de SAAD en qualité de prestataire au bénéfice des personnes âgées ou handicapées sur le territoire du département de l'Hérault, au sens de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, qui lui a été accordée à compter du 3 octobre 2016 résulte de ses propres carences à répondre de manière précise et circonstanciée aux demandes qui ont été adressées par les services du département à son gérant.

13. Compte tenu de ce qui a été dit au point 6, la seconde branche du moyen tirée de l'erreur manifeste d'appréciation, fondée sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles, ne peut qu'être écartée en raison de son inopérance dès lors que l'arrêté attaqué ne procède pas au retrait d'une habilitation dont le SAAD requérant serait titulaire.

14. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le département de l'Hérault aurait édicté les décisions litigieuses dans un but étranger à celui conféré par les dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société " Et Après Services 34 " n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département de l'Hérault, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demande à ce titre la société " Et Après Services 34 ". Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société " Et Après Services 34 ", au titre des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros à verser au département de l'Hérault.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL " Et Après Services 34 " est rejetée.

Article 2 : La SARL " Et Après Services 34 " versera au département de l'Hérault la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société à responsabilité limitée unipersonnelle " Et Après Services 34 " et au département de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Encontre, présidente,

Mme Teuly-Desportes, première conseillère,

M. Rousseau, premier conseiller.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2023.

Le rapporteur,

M. Rousseau

La présidente,

S. Encontre La greffière,

L. Rocher

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 4 janvier 2024.

La greffière,

L. Rocher

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