Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2201123

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 mars 2022, M. A D, la société Auto-Stock et la SCI ASVR, représentés par Me Labourier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 24 novembre 2021 par laquelle l'établissement public foncier d'Occitanie (EPFO) a exercé le droit de préemption urbain pour l'acquisition du bien immobilier cadastrée section DL n°15, sise 12 rue René Fonck ZAE Fréjorgues Est et Ouest sur la commune de Mauguio, ensemble la décision du 18 février 2022 de rejet du recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Occitanie de proposer à M. D de faire l'acquisition du bien préempté dans le délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge solidaire de l'établissement public foncier Occitanie et de la commune de Mauguio la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision du 24 novembre 2021 est illégale en ce que la demande de visite a été adressée au propriétaire plus de deux mois après la déclaration d'intention d'aliéner notifiée le 10 août 2021 à la commune de Mauguio si bien que le droit de préemption est forclos ;

- la décision du 24 novembre 2021 est entachée d'un vice d'incompétence par la voie de l'exception en ce que la décision portant délégation du droit de préemption n'a pas été notifiée au propriétaire du terrain concerné ;

- la décision du 10 novembre 2021 est insuffisamment motivée ;

- les décisions sont entachées d'un vice de procédure au regard de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme tenant à la tardiveté de la mise en œuvre de la procédure par l'EPF ;

- les décisions méconnaissent les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que l'objet de cette préemption n'est pas défini, mais constitue une simple réserve foncière sans aucun projet ;

- les décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que le projet de la société Auto-stock correspond aux enjeux de revitalisation de la zone d'activité économique de Fréjorgues.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2022, l'établissement public foncier Occitanie, représenté par la SCP CGCB, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L. 761-1 code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B ;

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

- les observations de Me Labourier, représentant M. D, la société Auto- Stock et la SCI ASVR ;

- et les observations de Me Arroudj, représentant l'établissement public foncier d'Occitanie.

Considérant ce qui suit :

1. M. D, gérant des sociétés Auto-Stock et ASVR, a signé le 9 août 2021 un compromis de vente avec la SCI Guiraud pour un montant de 600 000 euros pour l'acquisition d'un bâtiment édifié sur la parcelle cadastrée section DL n°15, au 12 rue René Fonck dans la zone d'activités économiques de Fréjorgues sur la commune de Mauguio. Par une décision du 24 novembre 2021, l'EPF d'Occitanie a exercé le droit de préemption urbain pour l'acquisition de ce bien immobilier. Par leur requête, M. D, la société Auto-Stock et la SCI ASVR demandent l'annulation de la décision du 24 novembre 2021, ensemble la décision du 18 février 2022 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. () ". Aux termes des dispositions de l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire. ". Aux termes des dispositions de l'article D. 213-13-2 du même code : " L'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. / Le propriétaire, son mandataire ou le notaire est tenu d'informer de l'acceptation de la visite les occupants de l'immeuble mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. / Un constat contradictoire précisant la date de visite et les noms et qualité des personnes présentes est établi le jour de la visite et signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou une personne mandatée par ce dernier. / L'absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend son cours. ". Aux termes des dispositions de l'article D. 213-13-3 du même code : " Le propriétaire peut refuser la visite du bien. / Le refus est notifié au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. En l'absence de réponse dans ce délai, le refus est tacite. ".

3. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement prorogé dans les conditions mentionnées ci-dessus, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

4. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner émise par le notaire chargé de la vente a été notifiée le 13 août 2021 et que la commune de Mauguio a notifié sa demande de visite le 13 octobre 2021, soit dans le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées. Par suite le moyen tiré de la renonciation au droit de préemption doit être écarté.

5. En deuxième lieu, d'une part, la délibération du conseil municipal délégant le droit de préemption au maire, qui présente un caractère réglementaire, et qui a une portée générale n'avait pas à être notifiée au vendeur du bien faisant l'objet du droit de préemption. Il est par ailleurs constant que par la délibération du 4 octobre 2021, le conseil municipal a autorisé le maire à déléguer ponctuellement l'exercice de ses droits de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien, selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme et situé sur les secteurs UE2 et 1AUE2 de Fréjorgues Est et Ouest.

6. D'autre part, la décision du 10 novembre 2021 par laquelle le maire de la commune a délégué le droit de préemption pour la parcelle cadastrée n°DL 15 à l'EPF Occitanie présente également un caractère réglementaire et n'avait ainsi pas à être transmise au vendeur. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'EPF Occitanie doit être écarté.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Mauguio a notifié le 13 octobre 2021 une demande de visite suspendant le délai de deux mois pour exercer le droit de préemption, lequel délai a recommencé à courir pour un délai d'un mois à compter de la visite ayant eu lieu le 26 octobre suivant en application du 5e alinéa de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme précité. Ainsi, le délai d'un mois n'était pas expiré à la date du 10 novembre 2021 quand le maire a décidé de déléguer son droit de préemption à l'EPF Occitanie, et à la date du 24 novembre 2021, quand l'EPF Occitanie a décidé d'exercer le droit de préemption. Par suite le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat (), la décision de préemption peut () se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ". L'article L. 300-1 du même code dispose : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets () d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques () ".

9. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

10. Lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'un périmètre qu'elle a délimité en vue d'y mener une opération d'aménagement et d'amélioration de la qualité urbaine, la décision peut faire référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre, si ce renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie.

11. Il ressort de la décision en litige du 24 novembre 2021 que l'EPF Occitanie a entendu exercer le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section DL n°15 pour constituer une réserve foncière dans la zone d'activités économiques de Fréjorgues. Cette même décision rappelle que cette décision de préemption s'intègre dans le cadre d'une convention d'anticipation foncière signée le 7 juin 2018 entre l'EPF Occitanie et la communauté d'agglomération du Pays de l'Or, approuvée par le préfet de Région le même jour portant sur les secteurs UE2 et 1AUE2 de Fréjorgues Est et Ouest et que cette zone d'activités économiques (ZAE) a été identifiée par le schéma de cohérence territoriale du Pays de l'or comme un espace de rayonnement constituant un pôle économique majeur, structurant avec la métropole de Montpellier et sa localisation stratégique près des axes de transports. La décision rappelle ensuite que cette ZAE aménagée en plusieurs étapes en 1978, 1988 et 1991 est actuellement vieillissante avec des bâtis anciens et est marquée par un phénomène de tertiarisation et de division des cellules commerciales. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la communauté d'agglomération du Pays de l'Or souhaite permettre l'implantation de petites et moyennes entreprises de production et freiner le développement d'activités tertiaires et commerciales. Il ressort enfin d'une étude de redynamisation datant de 2020 que les parcelles DL14 et DL 15 ont été spécifiquement ciblées pour permettre l'action n°3 de " restructuration d'un bâtiment d'activités productives " en indiquant que les bâtiments qui y sont édifiés datent de 1990, note l'évolution des activités réalisées depuis l'origine et offre un potentiel de programmation de 2 300 mètres carrés de surface de plancher divisibles en dix cellules maximales de 150 à 500 mètres carrés composées de 2/3 d'ateliers et 1/3 de bureaux associés à l'activité. Ainsi, s'il n'existe pas, à la date de la décision de préemption en litige, un projet aux caractéristiques précisément définies, la nature du projet de l'opération d'aménagement est en revanche clairement établie. Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation et de ce que l'EPF Occitanie aurait fait une inexacte application des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme doivent être écartés.

12. En dernier lieu, dans le cas ou comme en l'espèce le droit de préemption est mis en œuvre pour redynamiser une activité économique déterminée par l'installation d'activité de production, l'acquéreur évincé s'il exerce également une activité économique ne peut utilement faire valoir, pour soutenir que la décision est illégale, que son propre projet serait de nature à concourir aux mêmes objectifs que recherchés dans le cadre de la préemption. Par suite, la circonstance que le projet des requérants permettrait de maintenir et développer les activités actuelles, réhabiliter le bâtiment, rendre la zone d'activités plus attractive, éviter la saturation automobile et préserver le foncier potentiel est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'EPF Occitanie, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. D et autres la somme qu'ils réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge M. D et autres le versement à l'EPF Occitanie d'une quelconque somme sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'EPF Occitanie sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. D, à la société Auto-Stock, à la SCI ASVR, à l'établissement public foncier Occitanie et à la commune de Mauguio.

Délibéré après l'audience du 29 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024.

Le rapporteur,

N. B

La présidente,

F. CorneloupLa greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 14 mars 2024,

La greffière,

M. C