Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2204488

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 30 août 2022, M. B A, représenté par Me Boillot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 22-07-537 du 19 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Fabrègues a prononcé à son encontre une astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu'à ce qu'il soit satisfait aux mesures prescrites permettant la régularisation des parcelles cadastrées section BR n° 42 et 43 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fabrègues la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la procédure contradictoire prévue aux articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme n'a pas été respectée dès lors que la commune n'a pas tenu compte du constat d'huissier qu'il est venu déposer en mairie suite au courrier de mise en demeure du 10 mars 2022, le privant d'une garantie ;

- l'autorité administrative a commis une erreur dans la qualification juridique des faits reprochés dès lors que l'ensemble des travaux et installations réalisés sur les parcelles litigieuses sont régularisables, que notamment la réfection de la toiture du hangar agricole était indispensable à la poursuite de son activité agricole et que la remise en état exigée est infondée ;

- l'autorité administrative s'est fondée sur des faits inexacts dès lors qu'il a procédé au retrait des panneaux photovoltaïques suite à la seconde mise en demeure du 16 juin 2022 ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire ne pouvait légalement, sur le fondement de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, ordonner la démolition des ouvrages réalisés ; seul le juge pénal demeure compétent pour ordonner la démolition d'un ouvrage réalisé irrégulièrement ;

- l'arrêté a été pris en violation de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 1 du 1er protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2022, la commune de Fabrègues, représentée par Me D'Albenas, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu :

- l'ordonnance n° 2204489 du 21 septembre 2022 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l'exécution de l'arrêté du 19 juillet 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code pénal ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, première conseillère ;

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

- les observations de Me Boillot, représentant M. A et de Me D'Audigier, représentant la commune de Fabrègues.

Une note en délibéré, présentée pour M. A, a été enregistrée le 10 octobre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 novembre 2021 le maire de Fabrègues a refusé le permis d'aménager sollicité par M. A en vue de l'extension d'un mazet à usage d'habitation, l'aménagement du terrain en vue d'une exploitation d'élevage et la reconstruction d'un hangar pour véhicules agricoles sur un terrain sis Aire de l'Hermite (34690), référencé sous les numéros de parcelles 42 et 43 de la section BR. Par un courrier du 25 janvier 2022, le maire de Fabrègues a informé M. A du procès-verbal de constat d'infractions aux règles d'urbanisme dressé le 17 novembre 2021 par la police municipale, de ce qu'il envisageait de le mettre en demeure de remettre la parcelle dans son état initial dans le délai de quinze jours et de prononcer une astreinte de 100 euros par jour de retard et l'a invité à présenter ses observations. Par un courrier du 10 mars 2022, le maire a mis en demeure M. A de procéder à la démolition des constructions, de procéder à la remise en état initial du terrain et de libérer l'ensemble des parcelles empiétées dans un délai de 15 jours après réception, disant que passé ce délai une astreinte de 100 euros par jour de retard lui sera appliquée. Par un courrier du 23 mars 2022, M. A a communiqué à la commune un constat d'huissier établi le même jour, l'informant de l'enlèvement des clôtures et abris pour les animaux sur les parcelles cadastrées section BR numéros 44, 47, 1, 45 et 188. Par un courrier du 16 juin 2022, le maire a adressé à M. A une seconde mise en demeure de remise en état initial du terrain, pour non-respect des règles d'urbanisme, dans un délai de 15 jours à compter de la réception du courrier et l'informant que passé ce délai une astreinte de 100 euros par jour de retard lui sera appliquée. Par un arrêté du 19 juillet 2022, le maire de la commune de Fabrègues a prononcé à l'encontre de M. A, sur le fondement de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, une astreinte d'un montant de 100 euros par jour de retard jusqu'à ce qu'il ait été satisfait aux mesures prescrites permettant la régularisation de la situation sur les parcelles lui appartenant cadastrées section BR n° 42 et 43. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Le premier alinéa de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. " Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ", c'est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, " ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610- 1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 ", c'est-à-dire l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, " peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. "

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier ainsi qu'il l'a été dit au point 1 que, conformément aux dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, le maire de Fabrègues a informé M. A, par courrier du 25 janvier 2022, de son intention de le mettre en demeure sous astreinte de remettre les lieux en l'état et l'a invité à formuler ses observations, ce qu'il a fait par courrier du 23 mars 2022. La circonstance que ce courrier ne soit pas visé par la mise en demeure du 16 juin 2022 ni par l'arrêté contesté n'est pas de nature à établir que la procédure contradictoire n'aurait pas été respectée ni que le requérant aurait, comme il le prétend, été privé d'une garantie. Il ressort en outre de l'article 1er de l'arrêté contesté que l'astreinte prononcée fait suite à la mise en demeure engagée en raison des infractions aux règles d'urbanisme constatées sur les seules parcelles BR 42 et 43, de sorte que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la commune n'aurait pas pris en compte ses observations qui étaient relatives à la remise en état effectuée sur d'autres parcelles. Dans ces conditions, et alors que le requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions évoquées du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'une procédure contradictoire est prévue par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme et que la mise en demeure assortie d'une astreinte qu'il prévoit n'a en tout état de cause par le caractère d'une sanction administrative, le moyen tiré du vice de procédure contradictoire au regard de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme ne peut, tel qu'invoqué, qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et des termes de l'arrêté que l'astreinte a été prononcée en raison de l'absence de remise en état des parcelles BR 42 et 43 par l'enlèvement des " installations et constructions qui y ont été réalisés sans autorisations d'urbanisme, notamment la construction de plusieurs abris, l'installation de panneaux photovoltaïques sur toiture, d'une piscine ". Si M. A soutient que l'ensemble des travaux et installations réalisés sur ces parcelles sont régularisables, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause sont situées en zone Nr du plan local d'urbanisme de Fabrègues correspondant à " un réservoir de biodiversité terrestre dont la patrimonialité et les enjeux de préservation induisent des limitations des droits à construire ". Le règlement n'admet dans ce sous-secteur que les " constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière ". Or si M. A soutient qu'il est agriculteur et cotisant auprès de la mutualité sociale agricole depuis le 1er septembre 2020 et en justifie par divers documents émanant de la MSA ainsi qu'un certificat d'inscription au répertoire des entreprises et des établissements de l'INSEE, il n'apporte pas d'éléments sur la réalité de son exploitation effective. Dans ces conditions, en l'absence de toute indication précise sur la nature de l'exploitation et faute pour le requérant d'établir la réalité d'une exploitation agricole et un lien de nécessité avec les constructions entreprises, le maire a pu légalement considérer, à la date de l'arrêté contesté, que les travaux irrégulièrement édifiés ne pouvaient, pour ce seul motif, faire l'objet d'une régularisation.

5. Par ailleurs, M. A ne justifie pas, par la seule production de photographies aériennes datées par ses soins, qu'il aurait procédé à l'enlèvement des panneaux photovoltaïques situés en toiture avant l'édiction de l'arrêté contesté. Il ressort en tout état de cause des mentions des procès-verbaux d'infraction qui font foi jusqu'à preuve du contraire que ces panneaux étaient déposés sur un abri lui-même irrégulièrement édifié.

6. En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 2, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l'adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d'utilisation des sols et des autorisations d'urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu'a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d'une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l'intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l'irrégularité constatée et les moyens permettant d'y remédier, soit de solliciter l'autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l'aménagement, l'installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l'impose, en procédant aux démolitions nécessaires.

7. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le maire de Fabrègues a pu légalement, sur le fondement de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, mettre M. A en demeure d'entreprendre des travaux de remise en état initial du terrain incluant la démolition de constructions réalisées. En outre, si la démolition d'un ouvrage a pour effet de priver son propriétaire de la propriété du bien irrégulièrement bâti, elle n'entre pas dans le champ de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et doit s'analyser non comme une dépossession mais comme une simple atteinte au droit de propriété (décision n°2020-853 QPC du 31 juillet 2020). Par suite les moyens tirés de l'erreur de droit, de la violation de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 1 du 1er protocole de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. A tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Fabrègues du 19 juillet 2022 sont rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fabrègues, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la commune de Fabrègues d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Fabrègues une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Fabrègues.

Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023.

La rapporteure

M. Couégnat La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 19 octobre 2023

La greffière,

M. C00