Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2205724

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 novembre 2022, la société Vanneau Brasserie, représentée par l'AARPI Trema Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 avril 2022, ainsi que celle du 31 août 2022, par lesquelles le maire de la commune de Montpellier a réduit les droits de terrasse de l'établissement " Chez Félix " ;

2°) d'enjoindre à la commune de Montpellier de lui délivrer une autorisation d'occuper le domaine public conforme à sa demande et identique à celle accordée par arrêté du 21 octobre 2021 ;

3°) de mettre à la charge du conseil départemental de l'Hérault une somme de 2 500 euros au titre des frais du litige.

Elle soutient que :

- la décision du 15 avril 2022 est entachée d'un vice d'incompétence faute d'une délégation de signature régulière ;

- l'information insuffisante donnée aux conseillers municipaux lors de l'adoption de la délibération du 26 juillet 2021, portant approbation du règlement des terrasses de la commune, qui constitue la base légale des décisions en litige, affecte la régularité de ces dernières ;

- la réduction d'une des deux terrasses demandées n'est motivée ni en droit ni en fait ;

- la réduction de la largeur de la terrasse autorisée est entachée d'une erreur de droit car il n'est pas établi que cette mesure était indispensable pour laisser libre un passage de 3,50 mètres pour les véhicules de secours ;

- la décision en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car la terrasse existante ne portait pas atteinte à la sécurité publique et permettait de lutter contre l'insécurité ;

- la décision méconnaît le principe d'égalité et révèle une discrimination par rapport à l'ancien exploitant et par rapport aux exploitants bénéficiant d'une autorisation en cours.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 janvier 2024, la commune de Montpellier, représentée par la SCP CGCB, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Vanneau Brasserie une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dans la mesure où il n'est pas établi que la société requérante serait régulièrement représentée ;

- le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte est irrecevable faute d'élément permettant de douter de cette compétence et il est, en tout état de cause, infondé ;

- si la décision implicite du 15 avril 2022 était insuffisamment motivée, la décision explicite de rejet du recours gracieux comportait une motivation suffisante ;

- l'exception d'illégalité soulevée à l'encontre de la délibération du 26 juillet 2021 est irrecevable ou inopérante car il ne s'agit pas de la base légale des décisions en litige, il s'agit d'une décision devenue définitive et le vice invoqué ne fait pas partie de ceux invocables par voie d'exception à l'encontre d'un acte réglementaire ;

- la décision n'est pas entachée d'erreur de droit car elle est justifiée par la nécessité de laisser un espace libre de 3,50 mètres de large ainsi que le prévoit le règlement des terrasses en vigueur ;

- la décision n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où elle applique le règlement des terrasses et est justifiée par la nécessité d'assurer la sécurité publique ;

- les décisions ne méconnaissent pas le principe d'égalité dans la mesure où l'ancien exploitant a bénéficié d'une autorisation sous l'empire de l'ancien régime juridique, en tout état de cause, la délivrance irrégulière d'une autorisation individuelle ne donne pas de droit acquis et les demandes de renouvellement de terrasses sont également sujettes au respect du nouveau règlement.

La clôture de l'instruction a été fixée au 26 avril 2024 par une ordonnance du même jour prise sur le fondement des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, présentée par la société Vanneau Brasserie, représentée par l'AARPI Trema Avocats, a été enregistré le 26 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public,

- et les observations de Me Fournié, représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat de location gérance, la SAS Vanneau Brasserie a acquis, à compter du 1er janvier 2022, la gérance de l'établissement " Chez Félix " situé dans la commune de Montpellier. Par décision du 15 avril 2022, le maire de la commune de Montpellier a délivré à ladite société une autorisation d'occuper le domaine public afin d'exploiter une terrasse au droit de son établissement. Alors que, par cette décision, il a également refusé d'octroyer la totalité de la surface demandée, il a maintenu sa décision par un courrier du 31 août 2022 rejetant le recours gracieux de la société concernée. Par la présente requête la société Vanneau Brasserie demande l'annulation de ces décisions en tant qu'elles ne lui autorisent pas une occupation du domaine public conforme à sa demande.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 227-6 du code de commerce applicable aux sociétés par actions simplifiée : " La société est représentée à l'égard des tiers par un président désigné dans les conditions prévues par les statuts. Le président est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société dans la limite de l'objet social. Dans les rapports avec les tiers, la société est engagée même par les actes du président qui ne relèvent pas de l'objet social, à moins qu'elle ne prouve que le tiers savait que l'acte dépassait cet objet ou qu'il ne pouvait l'ignorer compte tenu des circonstances, étant exclu que la seule publication des statuts suffise à constituer cette preuve () ".

3. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du contrat de location-gérance portant sur une période débutant le 1er janvier 2022 et dont la régularité n'est pas contestée, que

M. A B est le gérant de la société Vanneau Brasserie et qu'il est habilité à agir au nom et pour le compte de cette société conformément aux dispositions de l'article L. 227-6 du code de commerce. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité de gérant de

M. B l'habilitant à agir au nom de la société Vanneau Brasserie doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, par un arrêté du 24 juillet 2020 publié le même jour, le maire de la commune de Montpellier a délégué à M. C, adjoint délégué aux commerces de proximité, à l'artisanat et au tourisme, la signature des actes relevant de ses fonctions, lesquels comprennent expressément l'occupation commerciale du domaine public, incluant les autorisations de terrasse. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de M. C pour signer la décision du 15 avril 2022 doit être écarté, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ce moyen.

5. En deuxième lieu, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

6. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.

7. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même,, et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

8. Il résulte de ce qui précède que la société Vanneau Brasserie ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions lui refusant l'octroi de droits de terrasses conformes à sa demande, le moyen tiré du défaut d'information des conseillers municipaux lorsque fut adoptée la délibération du 26 juillet 2021 approuvant le nouveau règlement d'occupation de l'espace urbain par les terrasses et étalages.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 () ".

10. La décision par laquelle l'autorité gestionnaire du domaine public rejette une demande initiale de délivrance d'une autorisation unilatérale d'occupation du domaine public constitue un refus d'autorisation au sens du 7° de l'article L. 211-2 précité du code des relations entre le public et l'administration et doit par suite être motivée en application de ces dispositions.

11. Il résulte du règlement d'occupation de l'espace urbain par les terrasses et étalages, tel qu'approuvé par la délibération du conseil municipal du 26 juillet 2021 et repris par l'arrêté municipal du 25 août 2021, que l'autorisation de terrasses est abrogée en cas de cession de commerce ou de changement de gérance et qu'une nouvelle autorisation doit alors être demandée par le nouvel exploitant. Dès lors, la décision en litige, en tant qu'elle refuse l'octroi de la totalité de la surface demandée, constitue un refus d'autorisation et non pas un refus de renouvellement.

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la terrasse dont souhaitait bénéficier la société requérante se composait d'une partie de 14,60 mètres sur 2,80 mètres et d'une seconde partie de 6,30 mètres sur 2,80 mètres de large. Si la commune de Montpellier fait valoir que la décision initiale, en tant qu'elle ne fait droit qu'à une partie de la demande de la société Vanneau Brasserie, comprend un refus implicite qui n'avait pas nécessairement à être motivé, cette argumentation doit être écartée dans la mesure où une réponse expresse a été apportée à l'unique demande de la requérante et celle-ci valait donc expressément autorisation d'occuper la surface autorisée et rejet du surplus de la demande.

13. D'autre part, si ni la délibération, ni l'arrêté cité au point précédent du présent jugement ne sont expressément visés par les décisions en litige, celles-ci font référence au " règlement en vigueur des terrasses et étalages de la ville ", dont les modalités de publication et d'affichage obligatoires ne sont pas contestées, et qui pouvait donc être consulté par la société requérante.

14. Enfin, lorsqu'une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et que l'autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée. La décision prise sur le recours administratif a seulement pour effet de permettre l'application de la mesure à compter de la date à laquelle cette décision entre en vigueur.

15. S'agissant de la première partie de la terrasse demandée, elle a été accordée dans la limite de 14,60 mètres sur 2,25 mètres. Si la requérante fait valoir que la largeur ainsi autorisée n'a pas été motivée dans la décision initiale du 15 avril 2022 alors que sa demande n'était pas entièrement satisfaite, la décision du 30 août 2022, répondant au recours gracieux de l'intéressée précise la nécessité du " respect du passage des véhicules de secours ", faisant ainsi référence aux dispositions prévues à cet effet par le règlement des terrasses.

16. Dans ces conditions, si la décision initiale était insuffisamment motivée, bien qu'elle renvoie au règlement des terrasses et étalages dont elle fait application, à la date de notification de la décision de rejet de son recours gracieux la société Vanneau Brasserie bénéficiait en tout état de cause d'une décision suffisamment motivée qu'elle pouvait utilement contester. Dans ces conditions, si la décision du 15 avril 2022 doit être annulée en raison du défaut de motivation qui l'entache, il y a lieu d'écarter le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 30 août 2022 par laquelle la commune de Montpellier a maintenu sa décision et rejeté le recours gracieux de la requérante.

17. En quatrième lieu, l'article 10-2-2 du règlement des terrasses préserve " un passage dit " de sécurité " et d'accessibilité pour les véhicules de secours d'une largeur minimale de 3,50 mètres ". En se bornant à faire valoir qu'il n'est pas établi qu'un passage libre de 3,50 mètres nécessite une réduction de la largeur de sa terrasse, la requérante ne démontre pas que le motif qui lui a été opposé serait entaché d'une erreur d'appréciation de sa situation. Alors que la commune soutient, sans être contestée sur ce point, que la rue en litige a une largeur de huit mètres, et qu'un passage libre de 3,50 mètres justifie que la largeur des terrasses situées de part et d'autre de cet accès soit limitée à 2,25 mètres, le moyen tiré de l'erreur de droit dont seraient entachées les décisions contestées doit être écartée.

18. En cinquième lieu, l'article 10-1 du règlement des terrasses prévoit que : " la longueur maximale d'une terrasse est définie par la distance comprise entre les limites du droit de la façade dudit commerce. L'installation de la terrasse doit donc se faire contre et au droit de la façade de l'établissement sauf dans le cadre de cheminement piéton, de terrasse déportée, du passage de véhicules ou des raisons de sécurité ". Par ailleurs, l'article 7-1-1 de ce règlement prévoit que l'autorisation peut être refusée pour des motifs liés aux conditions de sécurité, notamment afin d'assurer l'accès aux engins de secours ou à des bouches d'incendie.

19. Il ressort des pièces du dossier que la seconde partie de la terrasse sollicitée par la société requérante ne se situe pas au droit de son établissement mais contre une façade, à usage d'entrepôt appartenant à un tiers. Par ailleurs, une bouche d'incendie implantée en limite de l'emprise demandée, et l'installation de mobiliers, sont susceptibles d'en entraver l'accès. Dès lors, à supposer même que le tiers propriétaire de l'entrepôt ait donné son autorisation à l'installation d'une terrasse au profit de l'établissement " Chez Félix " et que l'occupation privée de l'espace public puisse faire obstacle au développement d'une occupation susceptible de causer des troubles à la sécurité publique, circonstances alléguées mais non établies, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, eu égard au règlement applicable et à la configuration des lieux, que le maire a pu refuser de faire droit à la demande de la société Vanneau Brasserie.

20. Enfin, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

21. En l'espèce, le règlement des terrasses adopté par délibération du 26 juillet 2021 prévoit que les demandes de renouvellement annuel seront transmises par le service de la ville et que " l'autorité municipale se réserve le droit de ne pas renouveler ces autorisations en cas de : - défaut de paiement par le permissionnaire de tout ou partie de sa redevance d'occupation du domaine public ; - infractions au présent règlement et aux articles qu'il vise ".

22. Les seules mentions précitées n'excluent pas la nécessité pour les demandes de renouvellement de respecter par ailleurs l'ensemble des dispositions du règlement en vigueur qui n'ont pas vocation à s'appliquer aux seules demandes nouvelles d'autorisation d'occuper le domaine public.

23. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'ancien propriétaire de l'établissement que la société Vanneau Brasserie exploite a obtenu, par arrêté du 21 octobre 2021, lors du renouvellement de sa demande d'autorisation d'occuper le domaine public, des droits plus étendus que les siens qui méconnaissent les dispositions des articles 10-1 et 10-2-2 du règlement des terrasses qui lui sont désormais opposés. Toutefois, bien que le règlement des terrasses soit d'application immédiate, le maire, par l'arrêté en litige, statue sur une demande qui lui est antérieure et se prononce sur des droits valables à compter du 1er janvier 2021. Surtout, l'irrégularité de cette seule décision ne permet pas de conclure que le règlement des terrasses, ou la décision en litige, méconnaitraient le principe d'égalité de traitement et l'allégation selon laquelle d'autres renouvellements d'autorisation ne respecteraient pas le règlement nouvellement en vigueur n'est pas établie.

24. Dans ces conditions, le moyen soulevé par la requérante en vertu duquel un traitement différencié des nouvelles demandes et des demandes de renouvellement méconnaitrait le principe d'égalité, doit, en l'espèce, être écarté.

25. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de prononcer la seule annulation de la décision du maire de Montpellier du 15 avril 2022 en tant qu'elle ne fait pas entièrement droit à l'autorisation de terrasse demandée par la société Vanneau Brasserie et de rejeter les conclusions d'annulation visant la décision du 31 août 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

26. Eu égard à ses motifs et alors que la commune de Montpellier a régulièrement pris, le 31 août 2022, une décision sur demande de la société Vanneau Brasserie, la présente décision n'implique pas qu'il soit enjoint à la commune de Montpellier de réexaminer sa demande.

Sur les frais liés du litige :

27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties les frais exposés par elles en défense dans le cadre du présent litige.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du maire de Montpellier du 15 avril 2022, en tant qu'elle ne fait pas entièrement droit à l'autorisation de terrasses demandée, est annulée.

Article 2 : Les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 31 août 2022, en tant qu'elle ne fait pas entièrement droit à l'autorisation de terrasses demandée, sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la SAS Vanneau Brasserie à fin d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Montpellier sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Vanneau Brasserie et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

Mme Adrienne Bayada, première conseillère,

Mme Audrey Lesimple, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

La rapporteure,

A. Lesimple Le président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 13 juin 2024.

La greffière,

M-A. Barthélémy