Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2300856

Vu les procédures suivantes :

I°) Par une requête, enregistrée le 12 décembre 2022, sous le numéro 2206467, M. A E, représenté par Me Boillot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Pignan s'est opposé à sa demande de permis de construire ;

2°) d'enjoindre à la commune de Pignan conformément aux dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Pignan la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est entachée d'un vice de procédure tiré du non-respect de la procédure contradictoire, dès lors que le refus de permis daté du 27 octobre 2022 mais envoyé le 2 novembre 2022 et notifié le 8 novembre 2022 doit s'analyser comme un retrait du permis de construire obtenu tacitement trois mois après le dépôt de sa demande le 27 juillet 2022, en l'absence de demande de pièces ni de majoration des délais ;

- l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence de son auteur ;

- le maire ne pouvait légalement motiver son refus par la méconnaissance du plan de prévention des risques d'incendie de forêt alors qu'un permis assorti d'une simple prescription aurait pu être délivré selon l'avis de la direction déléguée de cycles de l'eau de Montpellier ; en tout état de cause la commune ne vise aucune disposition du code de l'urbanisme pour justifier ce refus ;

- les bâtiments d'élevage étant expressément autorisés en zone A et un chenil étant une construction nécessaire à une exploitation agricole, le refus ne pouvait être fondé sur une prétendue méconnaissance de l'article A2 du plan local d'urbanisme ;

- c'est à tort que le maire s'est fondé sur le non-respect de l'article A4 du plan local d'urbanisme alors que celui-ci permet la desserte des constructions par des installations particulière.

II°) Par une requête, enregistrée le 14 février 2023, sous le numéro 2300856, M. A E, représenté par Me Boillot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Pignan a retiré l'arrêté du 27 octobre 2022 portant refus de permis de construire et retiré le permis de construire tacite obtenu le 28 octobre 2022 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Pignan conformément aux dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Pignan la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure tiré du non-respect de la procédure contradictoire, dès lors que le retrait du permis tacite obtenu a été pris sans qu'il ait pu faire valoir ses observations, ce qui l'a privé d'une garantie ;

- l'arrêté de retrait du 26 janvier 2023 a été pris en violation de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne l'a reçu que le 29 janvier 2023, soit après le délai de trois mois ;

- le maire ne pouvait légalement motiver son retrait du permis tacite par la méconnaissance du plan de prévention des risques d'incendie de forêt alors qu'un permis assorti d'une simple prescription aurait pu être délivré selon l'avis de la direction déléguée de cycles de l'eau de Montpellier ; en tout état de cause la commune ne vise aucune disposition du code de l'urbanisme pour justifier ce refus ;

- les bâtiments d'élevage étant expressément autorisés en zone A et un chenil étant une construction nécessaire à une exploitation agricole, le retrait du permis tacite ne pouvait être fondé sur une prétendue méconnaissance de l'article A2 du plan local d'urbanisme ;

- c'est à tort que le maire s'est fondé sur le non-respect de l'article A4 du plan local d'urbanisme alors que celui-ci permet la desserte des constructions par des installations particulière.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, rapporteure,

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public,

- et les observations de Me Constantidinès, représentant M. E.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 juillet 2022, M. E a déposé auprès de la commune de Pignan une demande de permis de construire pour régulariser la construction d'un bâtiment d'élevage de chiens, comprenant un chenil avec quatre box d'élevage et un bâtiment d'activités, comprenant un local destiné au gardien, bureau et comptabilité, à l'infirmerie et à l'entreposage de matériel et d'aliments, sur les parcelles cadastrées section BL numéros 235, 236 et 237, situées chemin du Salinié. Par un arrêté du 27 octobre 2022, notifié à M. E le 8 novembre 2022, le maire de Pignan a refusé de faire droit à sa demande. Par une requête enregistrée sous le numéro 2206467, M. E demande au tribunal d'annuler cette décision.

2. Par ordonnance du 28 décembre 2022, la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a prononcé la suspension de l'exécution de l'arrêté du 27 octobre 2022, au motif que, celui-ci devait être regardé comme une décision de retrait du permis de construire tacite né le 28 octobre 2022 et que le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable à ce retrait était de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité. Après avoir, par courrier du 6 janvier 2023 informé M. E qu'il envisageait de procéder au retrait du permis de construire tacite dont il était titulaire, le maire de Pignan a, par arrêté du 26 janvier 2023, d'une part, retiré l'arrêté de refus de permis de construire du 27 octobre 2022, d'autre part, retiré le permis de construire tacitement obtenu le même jour. Par une requête enregistrée sous le numéro 2300856, M. E doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler cet arrêté, en tant qu'il procède au retrait du permis tacite obtenu.

Sur la jonction :

3. Les requêtes susvisées n° 2206467 et 2300856 présentées par M. E concernent la même demande de permis de construire, présentent à juger des questions similaires et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 27 octobre 2022 portant refus de permis de construire :

4. Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Selon le b) de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, le silence gardé par l'autorité compétente vaut permis de construire. Il résulte des dispositions combinées des articles R. 423-19 et c) de l'article R. 423-23 du même code que le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet et que le délai d'instruction de droit commun est de trois mois pour les demandes de permis de construire autres que celles portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes.

5. Aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (..) ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre la personne intéressée en mesure de présenter des observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter.

6. La demande de permis de construire de M. E a été déposée le 27 juillet 2022. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce dossier était incomplet ni que le délai d'instruction de droit commun n'était pas applicable. Si l'arrêté de refus de permis de construire a été signé par le maire le 27 octobre 2022, il n'a été notifié à M. E que le 8 novembre 2022. Ainsi, à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction de trois mois, un permis de construire tacite est né le 28 octobre 2022 et l'arrêté en litige doit être regardé comme procédant au retrait de ce permis tacite.

7. Il est constant qu'avant de procéder au retrait du permis de construire tacite, le maire de Pignan n'a pas mis le pétitionnaire à même de présenter des observations. Il en résulte que le requérant a été effectivement privé de la garantie que constitue le respect de cette procédure contradictoire. Le moyen tiré du vice de procédure contradictoire doit donc être accueilli.

8. L'arrêté a été signé par M. D B, adjoint délégué à l'urbanisme. En l'absence de justification par la commune, qui n'a pas produit de mémoire en défense, de l'existence d'une délégation régulière accordée par le maire de Pignan à M. B et en l'absence d'une telle délégation accessible en ligne sur le site internet de la commune, le moyen tiré du vice d'incompétence de l'auteur de l'acte doit être accueilli.

9. Aux termes de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme : " Dans l'ensemble de la zone sauf dans le secteur Ap et Api, sont autorisées :1- Les constructions et installations seulement si elles sont nécessaires au fonctionnement des exploitations agricoles à titre de logement ou pour entreposer le matériel agricole, les récoltes, ou pour abriter les animaux (à l'exclusion des élevages). 2- les bâtiments liés aux activités d'élevage, à condition qu'ils soient implantés à une distance de 50 mètres minimum par rapport aux limites des zones urbaines et d'urbanisation future ;() ". Dès lors que la construction des bâtiments liés aux activités d'élevage est autorisée en zone A du plan local d'urbanisme de Pignan, sans autre condition de distance d'implantation par rapport aux zones urbaines ou d'urbanisation future, dont il n'est pas contesté qu'elle était respectée, le requérant est fondé à soutenir que l'arrêté contesté ne pouvait légalement être fondé sur le non-respect de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme.

10. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2022.

En ce qui concerne l'arrêté du 26 janvier 2023 en tant qu'il procède au retrait du permis tacite obtenu :

11. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (). ". En application des dispositions citées au point 5, la décision portant retrait d'une décision de permis de construire tacite, qui est au nombre de celles qui doivent être motivées, doit être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.

12. En l'espèce, le maire de la commune de Pignan a adressé à M. E un courrier daté du 6 janvier 2023 et notifié le 9 janvier suivant l'informant de ce qu'il envisageait de prononcer le retrait du permis de construire tacite dont il était titulaire, en lui précisant les motifs pour lesquels un tel retrait était envisagé et en lui indiquant qu'il disposait d'un délai de 15 jours suivant réception pour présenter ses observations écrites. Par courrier électronique du 20 janvier 2023 réceptionné le même jour par les services de la commune, le conseil de M. E a sollicité un rendez-vous pour faire suite à la lettre l'informant de l'intention de procéder au retrait du permis de construire tacite, sans toutefois faire état, dans ce courrier, d'observations sur le retrait envisagé, et en proposant trois plages horaires les 26, 27 et 28 janvier 2023. La commune fait valoir qu'il a été répondu à cette demande, par la voix de son conseil, par un courrier électronique du 26 janvier 2023 à 12 h 31 proposant un rendez-vous avec les services de la commune par visio-conférence le même jour à 14 h ou 14 h 30. Le conseil de M. E soutient, sans être contredit sur ce point, qu'il lui était matériellement impossible de répondre favorablement à cette proposition dans un délai aussi bref, compte tenu de ses obligations professionnelles. Par ailleurs, si les services de la commune ont, par courriel du 1er février 2023, proposé à M. E un rendez-vous en mairie le 6 février 2023, cette proposition est postérieure à l'arrêté contesté. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est pas établi, ni même allégué que M. E aurait bénéficié précédemment de la possibilité d'exposer oralement ses observations, le requérant, dont la demande ne présente pas un caractère abusif, a été effectivement privé de la garantie que constitue la procédure contradictoire. Le moyen tiré du vice de procédure contradictoire doit dès lors être accueilli.

13. Il résulte des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme citées au point 11 que l'autorité administrative dispose d'un délai unique de trois mois, pour procéder, à son initiative et pour illégalité, au retrait, en l'espèce, d'un permis de construire tacite et que ce délai court à compter de la date de naissance de cette décision. Le délai de retrait du permis tacite né le 28 octobre 2022 expirait donc le 28 janvier 2023.

14. Aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant ". A l'appui de sa requête, M. E soutient qu'il n'a pas réceptionné la notification de l'arrêté contesté, placé sous enveloppe dans sa boîte aux lettres le 29 janvier 2023. Une copie de la requête a été communiquée le 15 février 2023 à la commune de Pignan, qui a été mise en demeure le 13 avril 2023 de produire un mémoire en défense. Cette mise en demeure est demeurée sans effet avant la clôture de l'instruction le 19 septembre 2023. Dans ces conditions, le maire doit être réputé avoir admis l'exactitude matérielle de ce fait, dès lors qu'il n'est pas contredit par les pièces du dossier. Il en résulte que M. E est fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ont été méconnues. Le moyen tiré du caractère tardif du retrait, en violation de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, doit être accueilli.

15. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 9, le requérant est fondé à soutenir que l'arrêté du 26 janvier 2023 ne pouvait légalement être fondé sur le non-respect de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme.

16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté du 26 janvier 2023.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Pignan du 27 octobre 2022 portant refus de permis de construire et son arrêté du 26 janvier 2023, en tant qu'il retire le permis tacite obtenu le 28 octobre 2022 sont annulés.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

18. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ". D'autre part, aux termes l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite () l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. () ".

19. Eu égard aux motifs retenus ci-dessus pour annuler les arrêtés en litige, le présent jugement, qui a pour effet de rétablir le permis tacite né à l'issue du délai d'instruction du dossier de demande de M. E implique nécessairement que le maire de Pignan lui délivre un certificat de permis tacite en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Pignan de procéder à la délivrance d'un tel certificat dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir l'injonction prononcée de l'astreinte sollicitée.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. E, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Pignan au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Pignan le versement à M. E d'une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Pignan du 27 octobre 2022 portant refus de permis de construire et son arrêté du 26 janvier 2023, en tant qu'il retire le permis tacite obtenu le 28 octobre 2022 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Pignan de délivrer à M. E un certificat de permis tacite dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Pignan versera une somme globale de 1 500 euros à M. E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes et les conclusions présentées par la commune de Pignan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. E et à la commune de Pignan.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Denis Besle, président,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

La rapporteure

M. Couégnat Le président,

D. Besle

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 28 mars 2024

La greffière,

M. C

N°s 2206467