Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2303816

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 30 juin 2023, le département des Pyrénées-Orientales, représenté par la Selarl Centaure Avocats, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision n° 2023-621 du maire de la commune de Perpignan en date du 14 juin 2023 portant exercice du droit de préemption urbain sur un bien situé 11 rue Benoît Fourneyron cadastré section IK n° 561 et 562 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Perpignan la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- afin d'assurer les missions qui lui incombent en matière d'aide sociale à l'enfance, il a souhaité acquérir l'immeuble exploité sous l'enseigne " Fasthôtel " situé 11 rue Fourneyron à Perpignan afin de le réaménager pour accueillir des mineurs non accompagnés ;

- en sa qualité d'acquéreur évincé, l'urgence est présumée ; en outre, l'acquisition de ce bien est essentielle afin de lui permettre de faire face à ses obligations en matière d'hébergement de mineurs isolés ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :

. elle est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte puisqu'il n'est pas démontré, d'une part, que le conseil municipal de Perpignan aurait donné délégation au maire en matière de préemption par une délibération prise en respectant la procédure prévue par les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et régulièrement publiée, d'autre part, que l'auteur de l'acte attaqué avait reçu délégation de signature du maire par un arrêté régulièrement publié et transmis en préfecture et, enfin, que le président de Perpignan Méditerranée Métropole était compétent pour déléguer le droit de préemption au maire de Perpignan en vertu d'une délibération régulière du conseil communautaire ;

. elle ne répond pas aux exigences de motivation de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dès lors que la préemption n'est justifiée par aucune action d'aménagement sérieuse ; il ressort de ses termes qu'elle constitue une simple opportunité, compte tenu de la localisation de l'immeuble, pour réaliser un centre d'accueil et d'hébergement des personnes sans domicile fixe à l'extérieur du centre-ville, sans qu'aucune étude ait été réalisée en amont, pour des motifs tenant plus à des impératifs d'ordre public qu'à la volonté d'assurer l'hébergement des personnes sans domicile fixe ;

. intervenue le 14 juin 2023 alors que la déclaration d'intention d'aliéner a été reçue 14 mars 2023, elle est tardive en raison de l'irrégularité de la demande de visite du bien, signée le 4 mai 2023 par le vice-président de Perpignan Méditerranée Métropole dont il n'apparaît pas qu'il était compétent en matière de préemption, qui n'a pas pu, par suite, suspendre le délai d'instruction de la déclaration d'intention d'aliéner de deux mois ; en outre et surtout, il a été procédé à la visite des lieux par un agent du service de la gestion immobilière de la commune de Perpignan le 17 mai 2023, alors qu'à cette date l'exercice du droit de préemption n'avait pas encore été délégué à cette collectivité qui n'était dès lors pas compétente pour organiser la visite du bien ;

. l'institution régulière du droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Perpignan par une délibération de l'autorité compétente, prise conformément aux dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et selon les modalités de publicité imposées par l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, n'est pas démontrée et il est, par suite, impossible de s'assurer que le bien litigieux se situe bien dans une zone de la commune où le droit de préemption urbain a effectivement été instauré ;

. la préemption du bien n'a pas pour objet de mettre en œuvre un projet urbain déjà défini mais résulte simplement de la volonté de la commune de créer une structure d'accueil des personnes sans abri en périphérie du centre-ville de manière à éloigner les SDF recueillis des points de deal et des lieux de mendicité et donc pour des considérations de sécurité publique ; elle n'est donc pas justifiée par une action ou une opération d'aménagement suffisamment claire et précise relevant de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui ne vise pas les actions ou opérations justifiées par des motifs d'ordre public ; en outre, la réalité du projet est contestable en ce que la décision de préemption fait état de la création d'un lieu d'hébergement de personnes sans abri alors que seul un accueil de jour de ces personnes avait été évoqué avant l'édiction de la décision attaquée et que le seul document permettant d'attester la prétendue existence d'un projet suffisamment sérieux est un rapport établi par la direction des services techniques réalisé le 13 juin 2023 ; enfin, la compétence en matière d'hébergement des personnes sans domicile fixe incombe à l'Etat et non aux communes et l'intervention de la ville de Perpignan ne s'inscrit nullement dans le cadre d'une politique locale, en partenariat avec l'Etat et en coordination avec ses services au regard des structures existantes, pour gérer la question de l'hébergement d'urgence, notamment par la signature d'une convention cadre ou d'un subventionnement permettant l'intervention de la ville ;

. l'exercice du droit de préemption a été décidé par la commune dans le seul but de faire échec à son projet d'accueil et d'hébergement de mineurs non accompagnés et est entachée de détournement de pouvoir.

Par un mémoire enregistré le 10 juillet 2023, la société civile immobilière (SCI) Pasyl indique faire siennes les écritures du département des Pyrénées Orientales.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 juillet 2023, la commune de Perpignan demande au tribunal de :

1°) forcer l'intervention à l'instance de la société à responsabilité limitée (SARL) Josmonotel, de la SCI Pasyl et de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole ;

2°) de rejeter la requête ;

3°) de condamner le département des Pyrénées-Orientales à lui verser somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'urgence dont se prévaut le département des Pyrénées-Orientales n'est pas caractérisée compte tenu de l'intérêt qui s'attache à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption en raison de l'augmentation importante du nombre de personnes sans domicile fixe à Perpignan qui, compte tenu des problèmes sanitaires, sécuritaires et sociaux induits, impose de pouvoir proposer en urgence à ces personnes un accueil de jour, ce que permet, sans aucune transformation, l'établissement " Fasthôtel ", alors que l'hébergement des mineurs isolés peut se faire dans les autres villes et villages du département ; en outre, le département projette d'acquérir le bien en cause de manière illégale, à un prix supérieur de plus de 64% à l'estimation de France domaine, en se rendant complice d'une fraude à la législation sur les cessations d'activité, en l'absence de distinction entre les murs et le fonds de commerce dans la déclaration d'intention d'aliéner ; cette manœuvre du département vise uniquement à lui permettre d'acquérir de façon déguisée le fonds de commerce toujours exploité par la société Josmonotel ; elle a engagé deux recours pour contester la régularité de l'acquisition projetée par le département ;

- le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait en toutes ses branches ;

- la décision de préemption répond aux exigences des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors que le projet d'acquisition d'un immeuble bâti pour créer un centre d'accueil des personnes sans domicile fixe était formalisé depuis janvier 2023 ; l'établissement " Fasthôtel " remplit tous les critères recherchés, tant par sa localisation géographique que par sa configuration technique, en ce qu'il permet un accueil dans des conditions d'hygiène, d'intimité et de dignité optimales pour les personnes sans abri, ainsi qu'en atteste l'étude technique réalisée par les services techniques de la ville après la visite sur site ;

- la déclaration d'intention d'aliéner a été reçue le 14 mars 2023 ; la demande de visite du bien, signée le 4 mai 2023 par le vice-président de Perpignan Méditerranée Métropole, a valablement interrompu le délai de préemption de deux mois puisqu'à cette date la communauté urbaine était en droit d'exercer le droit de préemption, M. A étant en outre compétent pour gérer les questions relatives à la politique de la ville ; en outre, le fait qu'un agent partagé par la ville et par Perpignan Méditerranée Métropole ait procédé à la visite le 17 mai 2023 n'a pas d'incidence sur la répartition de compétences entre la communauté urbaine et la commune de Perpignan dès lors que la direction de la gestion immobilière est un des trois services mutualisés entre les deux entités en vertu d'une convention signée en 2016 ;

- le territoire communal est couvert par un droit de préemption urbain, institué par délibération du 21 janvier 2008 ;

- la création d'un centre d'hébergement et d'accueil de jour pour personnes sans domicile fixe relève des actions pouvant être entreprises par une commune au titre de l'action sanitaire et sociale, en application de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; l'accueil des personnes sans abri dans le cadre de la politique sociale de la ville ne fait pas partie des compétences transférées à Perpignan Méditerranée Métropole et son centre communal d'action sociale a vocation à intervenir pour gérer le site ;

- compte tenu de l'objet sanitaire et social de la décision de préemption, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté.

Vu :

- la requête, enregistrée le 28 juin 2023 sous le n° 2303778, tendant à l'annulation de la décision susvisée ;

- les autres pièces du dossier.

Le président du tribunal administratif de Montpellier a désigné Mme Encontre, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référés.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Encontre, juge des référés,

- les observations de Me Moghrani, pour le département des Pyrénées-Orientales ;

- les observations de Me Vigo, pour la commune de Perpignan.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Perpignan, a été enregistrée le 18 juillet 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, le département des Pyrénées-Orientales demande au juge des référés de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision n° 2023-621 du maire de la commune de Perpignan en date du 14 juin 2023 portant exercice du droit de préemption urbain sur un bien situé sur la parcelle cadastrée section IK n° 561 et 562 située 11 rue Benoît Fourneyron à Perpignan.

Sur les demandes de mise en cause présentées par la commune de Perpignan :

2. Le présent litige oppose le département des Pyrénées-Orientales, qui a signé une promesse synallagmatique de vente avec la SCI Pasyl le 21 février 2023 en vue de l'acquisition du bien immobilier situé 11 rue Benoît Fourneyron à Perpignan, exploité sous l'enseigne " Fasthôtel ", à la commune de Perpignan, le maire ayant exercé le droit de préemption urbain sur ce bien par la décision contestée en date du 14 juin 2023.

3. D'une part, la SCI Pasyl, en sa qualité de vendeur, a été mise en cause et a produit un mémoire le 11 juillet 2023 par lequel elle a indiqué faire siennes les écritures du département des Pyrénées Orientales. D'autre part, il n'y a pas lieu de mettre en cause la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole dès lors que son président a délégué, par arrêté du 7 juin 2023, l'exercice du droit de préemption urbain à la commune de Perpignan pour procéder à l'acquisition du bien litigieux. Enfin, si la commune de Perpignan demande la mise en cause de la SARL Josmonotel, qui exploite le " Fasthôtel ", au motif que le département des Pyrénées-Orientales tenterait d'acquérir illégalement un fonds de commerce, la licéité des modalités d'acquisition du bien litigieux par le département relève, en tout état de cause, d'un litige distinct de celui qui oppose le département des Pyrénées-Orientales à la commune de Perpignan dans le cadre de la présente instance.

4. Il s'ensuit qu'il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes de mise en cause présentées par la commune de Perpignan.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

En ce qui concerne l'urgence :

6. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. En l'espèce, le département des Pyrénées-Orientales, qui a signé le 21 février 2023 une promesse synallagmatique de vente avec la SCI Pasyl en vue de l'acquisition de l'immeuble situé 11 rue Benoît Fourneyron à Perpignan, bénéficie d'une présomption d'urgence.

7. Pour renverser cette présomption d'urgence, la commune de Perpignan fait état de l'intérêt particulier qui s'attache à la réalisation en urgence de son projet de création d'un centre d'accueil pour personnes sans domicile fixe qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption, compte tenu des problèmes sanitaires, sécuritaires et sociaux induits par la présence de ces personnes au centre-ville de Perpignan, l'immeuble exploité sous l'enseigne " Fasthôtel " situé en périphérie permettant cet accueil sans aucune transformation et donc de manière immédiate, alors que le département des Pyrénées-Orientales a la possibilité de faire l'acquisition de biens immobiliers dans les autres villes et les villages des Pyrénées-Orientales pour assurer l'hébergement de mineurs non accompagnés. Toutefois, l'intérêt dont se prévaut ainsi la commune de Perpignan ne saurait permettre de renverser la présomption d'urgence dont bénéficie le département des Pyrénées-Orientales qui fait état de la double contrainte à laquelle il est confronté, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi, tenant à une forte augmentation du nombre de mineurs non accompagnés devant être pris en charge couplée à l'obligation qui lui est faite par les nouvelles dispositions de l'article L. 221-2-3 du code de l'action sociale et des familles issues de la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, qui posent le principe que les mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance doivent être pris en charge, à compter du 1er février 2024, par des établissements et services sociaux autorisés au titre du code de l'action sociale et des familles ou par des assistants familiaux les accueillant à leur domicile, lesquels disposent d'un agrément en application de l'article L. 421-2 du même code, ce qui l'oblige à faire l'acquisition d'ensembles immobiliers pouvant être rapidement utilisés, après autorisation, pour l'hébergement de ces mineurs. En outre, la circonstance que la commune aurait engagé des recours contre le département des Pyrénées-Orientales en raison d'illégalités affectant des délibérations prises par le conseil départemental en vue de l'acquisition projetée ne saurait, en tout état de cause, priver d'urgence la demande de suspension de l'exécution de la décision attaquée en date du 14 juin 2023. Par suite, la condition d'urgence au sens des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

8. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. " et aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. ".

9. En l'état de l'instruction, le moyen soulevé par le département des Pyrénées-Orientales, tiré de ce que le projet de création d'un centre d'accueil de personnes sans domicile fixe par la commune de Perpignan, tel que présenté, ne relève pas des actions et opérations d'aménagement visées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par le département des Pyrénées-Orientales n'apparaît, en l'état de l'instruction, susceptible d'entraîner la suspension de l'exécution de la décision attaquée.

11. Dès lors que les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de la justice administrative sont remplies, il y a lieu de prononcer la suspension de l'exécution de la décision du maire de Perpignan en date du 14 juin 2023 portant exercice du droit de préemption urbain sur l'immeuble situé 11 rue Benoît Fourneyron à Perpignan jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête au fond.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

13. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par la commune de Perpignan, partie perdante dans la présente instance. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département des Pyrénées-Orientales au titre des mêmes dispositions.

O R D O N N E

Article 1er : L'exécution de la décision du maire de Perpignan en date du 14 juin 2023 portant exercice du droit de préemption urbain est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête au fond.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les demandes de mise en cause et les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la commune de Perpignan sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au département des Pyrénées-Orientales, à la commune de Perpignan et à la société civile immobilière Pasyl.

Fait à Montpellier, le 19 juillet 2023.

La juge des référés,

S. Encontre

La greffière,

L. Rocher

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 19 juillet 2023.

La greffière,

L. Rocher lr