Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 novembre 2023, le 16 octobre 2025 et le 14 novembre 2025, la SCI Sogreg, représentée par Me Marques, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 26 septembre 2023 par lequel le maire de la commune de Sérignan a fixé une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du 15 octobre 2023 si la mise en demeure prise sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme et adressée le 31 juillet 2023 n’était pas exécutée ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Sérignan la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté :
méconnaît le principe de non-rétroactivité des lois et méconnaît l’article 8 de la convention européenne des droits de l'homme ;
est illégal en ce que la prescription pénale est acquise ; à titre principal, l’infraction délictuelle est prescrite ;
est illégal en ce que l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme ne permet de solliciter la démolition ; à titre subsidiaire, il n’est pas possible de demander la démolition totale ;
est insuffisamment motivée ;
est entaché d’un vice de procédure tiré de l’absence de respect de la procédure contradictoire préalable en ce qui concerne l’astreinte ;
est illégal en ce qu’elle méconnaît l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et en ce que l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme est contraire à l’article 1er du protocole additionnel n°1 de la convention européenne des droits de l'homme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 octobre 2024 et le 31 octobre 2025, la commune de Sérignan, représentée par la Selarl Valette-Berthelsen, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Sogreg au titre de l’article L. 761-1 code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. A... ;
- les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique ;
- les observations de Me Marques, représentant la SCI Sogreg ;
- et les observations de Me Vidal, représentant la commune de Sérignan.
Une note en délibéré présentée pour la SCI Sogreg, dont il a été pris connaissance, a été enregistrée le 20 février 2026.
Considérant ce qui suit :
Par une décision du 31 juillet 2023, le maire de la commune de Sérignan a mis en demeure la SCI Sogreg, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme, de procéder à l’enlèvement des « mobiles homes » et toutes autres structures présentes sur la parcelle cadastrée section AO n°69 située au lieu-dit « Pas de las Aiguos » avant le 15 septembre 2023 sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé à compter de cette date. Puis par un arrêté du 26 septembre 2023, le maire de la commune de Sérignan a fixé l’astreinte à 100 euros par jour de retard à compter du 15 octobre 2023 si la mise en demeure du 31 juillet 2023 n’était pas exécutée. Par sa requête, la SCI Sogreg demande l’annulation de l’arrêté du 26 septembre 2023.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III. L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. (…) / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 € ».
Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.
En subordonnant l’exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme investissent l’autorité administrative compétente au constat préalable d’une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, le législateur, dont il résulte des travaux préparatoires qu’il a entendu doter cette autorité de moyens propres d’action en présence d’infractions commises en matière d’urbanisme, sans préjudice de l’engagement de poursuites pénales à l’encontre de leurs auteurs, doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique. Conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux.
Dans le cas où des travaux ont été successivement réalisés de façon irrégulière, seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Pour apprécier si ces travaux peuvent faire l’objet d’une demande d'autorisation ou d’une déclaration préalable visant à leur régularisation, qui doit alors porter sur l’ensemble de la construction, l’autorité administrative compétente doit notamment tenir compte de l'application des dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, qui prévoient que, lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme, sous réserve, notamment, que cette construction n’ait pas été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis. Si les travaux ne peuvent être ainsi régularisés, les opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris, le cas échéant, les démolitions qu’elle impose, ne peuvent porter que sur ces travaux.
En premier lieu, la décision en litige fait référence à l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme qui fonde la mise en demeure et fait référence au procès-verbal d’infraction dressé le 6 décembre 2022 par un agent assermenté de la municipalité constatant la commission d’infraction au code de l’urbanisme et au règlement du plan local d'urbanisme sur la parcelle cadastrée section AO n°69 au lieu-dit « Pas de las Aiguos ». Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation doit être écarté.
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 6 juillet 2023, la SCI Sogreg a été invitée à présenter ses observations écrites ou orales dans un délai de quinze jours avant le prononcé éventuel d’une mise en demeure sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme et du prononcé d’une astreinte de 500 euros par jour de retard. Par ailleurs, en application de ce qui a été dit au point 3, cette procédure contradictoire pouvait concerner à la fois le principe de la mise en demeure ainsi que le principe et le montant de l’astreinte envisagée dès lors que l’astreinte peut être prévue dès le prononcé de la mise en demeure. Par ailleurs, une telle procédure contradictoire préalable n’avait pas à être renouvelée avant l’arrêté en litige du 26 septembre 2023 dès lors que le principe d’une astreinte était déjà fixé par la mise en demeure du 31 juillet 2023 et que le montant retenu est inférieur à celui initialement envisagé par le courrier du 6 juillet et identique au montant retenu par la mise en demeure du 31 juillet 2023. Le moyen tiré du vice de procédure pour défaut de procédure contradictoire doit être écarté.
En troisième lieu, les dispositions législatives ou réglementaires applicables à une mesure de police administrative sont les dispositions en vigueur à la date à laquelle la décision intervient.
L’article 48 de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique entrée en vigueur le lendemain de sa publication, le 29 décembre 2019, a inséré, dans le code de l'urbanisme l’article L. 481-1 qui permet à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme, après avoir constaté que des travaux soumis à une autorisation préalable ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement de mettre en demeure, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, l’intéressé de mettre en conformité les travaux réalisés. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en faisant application, le 31 juillet 2023, des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme, le maire de Sérignan aurait méconnu le champ d’application de la loi. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des lois doit ainsi être écarté.
En quatrième lieu, et d’une part, il résulte de ce qui a été dit au point 3 qu’une mise en demeure prononcée sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme peut enjoindre à la démolition des constructions ou installations si la mise en conformité de la situation l’impose. Par ailleurs, la décision en litige fixant une nouvelle date d’exigibilité de l’astreinte ne prononce pas par elle-même une quelconque demande de démolition. Par suite, ledit moyen doit en tout état de cause être écarté.
D’autre part, la décision en litige a seulement pour objet d’accorder un nouveau délai à la SCI Sogreg pour exécuter la mise en demeure du 31 juillet 2023, si bien que la SCI requérante ne peut utilement soutenir que les constructions et aménagement bénéficieraient de la prescription pénale et que le maire aurait fait une inexacte application de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme en demandant l’enlèvement de deux résidences mobiles de loisirs, d’une construction de type auvent, d’une construction à usage d’habitation avec remise sous auvent, d’une tente et d’un portail en fer. En tout état de cause, si la société requérante soutient que ces constructions ou installations bénéficieraient de la prescription pénale dès lors qu’elles seraient présentes sur le terrain depuis 2006 et au moment de l’acquisition du terrain le 4 octobre 2018, il ressort toutefois des pièces du dossier que cet acte notarié ne mentionne que la présence « sur une parcelle inconstructible d’un cabanon en dur comprenant un wc et une douche, avec un auvent et une terrasse et un puits. ». Or, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des vues aériennes produites par les parties, que les ouvrages présents sur la photographie aérienne du 20 août 2006 sont similaires à ceux présents sur la vue datée du 15 mars 2017, puis sur celle du 10 juillet 2018. Toutefois, peu de temps après l’acquisition de cette parcelle par la SCI Sogreg, il ressort des pièces du dossier qu’un procès-verbal d’infraction a été dressé par un agent assermenté de la commune de Sérignan le 2 avril 2019 dont il résulte, et en particulier des photographies annexées, qu’il n’existe plus aucune construction « en dur » mais seulement la présence de deux résidences mobiles de loisir (RML) disposées perpendiculairement et aucun aménagement de la zone dans l’angle formé par ces deux installations. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’un autre procès-verbal d’infraction a été dressé le 11 juin 2019 dont il résulte que la SCI Sogreg a continué l’aménagement irrégulier de la parcelle par l’installation d’une couverture de type auvent en tôle au-dessus de l’une des RML ainsi que la pose d’un bardage bois sur ce mobile home couvert. Ensuite, il ressort des pièces du dossier qu’un procès-verbal d’infraction a été dressé le 4 avril 2022 constatant la présence supplémentaire d’une tente de 30 m² et l’installation d’un portail en fer et un ultime procès-verbal du 6 décembre 2022 décrit la situation globale des aménagements existants à la date de la mise en demeure en litige duquel il ressort également l’aménagement d’une pièce attenante dans l’angle formé entre les deux RML qui était vierge d’aménagement le 4 avril 2019. Il ressort ainsi des pièces du dossier que le « cabanon en dur avec auvent et terrasse » présent à l’origine a été selon toute vraisemblance entièrement détruit pour que soient implantées les deux résidences mobiles de loisirs, une construction de type auvent, une construction à usage d’habitation avec remise sous auvent, une tente et un portail en fer. Dans ces conditions, la société Sogreg n’est pas fondée à soutenir que la prescription pénale de six ans serait acquise pour quelconque des aménagements décrits par la mise en demeure en litige. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu’aucune de ces nouvelles constructions ou nouveaux aménagements concernés par la mise en demeure ne peuvent faire l’objet d’une régularisation par la délivrance d’une autorisation d’urbanisme compte tenu des règles d’urbanismes associées au classement en zone NL de la parcelle par le règlement du plan local d'urbanisme de Sérignan correspondant à la protection du littoral et du classement en zone rouge du plan de prévention des risques inondations. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire aurait fait une inexacte application des dispositions précitées en prononçant la démolition de la totalité des ouvrages listés par la mise en demeure doit être écarté.
En cinquième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
Il résulte des développements précédents que le maire de Sérignan a fait une exacte application des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme, de sorte que l’ingérence ne peut avoir eu qu’un but légitime lié au respect des règles d’urbanisme. Par ailleurs, la société requérante ne soutient pas ni même n’allègue que le choix de construire sur le terrain en cause, en l’absence de toute autorisation d’urbanisme, aurait été dicté par des motifs dont l’importance excèderait celle imposant aux administrés de se conformer aux règles de l’urbanisme. En tout état de cause, la décision en litige a seulement pour objet d’accorder un nouveau délai à la SCI Sogreg pour exécuter la mise en demeure du 31 juillet 2023, laquelle est insusceptible de porter atteinte à la vie privée et familiale de la société requérante. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne des droits de l'homme doit être écarté.
En dernier lieu, aux termes de l’article 1er du protocole n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. / Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».
Si l'article 1er du protocole additionnel n°1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales énonce que "toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens", ces stipulations ne portent pas atteinte au droit que détient chaque Etat, conformément aux termes mêmes du second alinéa de cet article, de mettre en œuvre les lois qu'il juge nécessaires pour réglementer l'usage des biens dans l'intérêt général. Or, les dispositions de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme visent à renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme dans un but d’intérêt général. Par suite, le moyen tiré de l’inconventionnalité de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme par rapport aux dispositions précitées doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sérignan, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Sogreg la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Sogreg le versement à la commune de Sérignan d’une somme de 1 000 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Sogreg est rejetée.
Article 2 : La SCI Sogreg versera la somme de 1 000 euros à la commune de Sérignan au titre de l’article L. 761-1 code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SCI Sogreg et à la commune de Sérignan.
Délibéré après l'audience du 20 février 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Fabienne Corneloup, présidente,
M. Nicolas Huchot, premier conseiller,
Mme Pauline Villemejeanne, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.
Le rapporteur,
N. A...
La présidente,
F. Corneloup
La greffière,
M. B...
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Montpellier le 19 mars 2026,
La greffière,
M. B...