Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-1804204

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 5 septembre 2018, 16 septembre et 22 octobre 2020, M. A représenté par la selarl Larzul-Buffet-le Roux et associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 mars 2018 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bretagne a procédé à son licenciement, ainsi que la décision du 5 juillet 2018 rejetant son recours gracieux ;

2°) de condamner l'ARS Bretagne à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation de ses préjudices, avec intérêts à compter de la réception de sa réclamation indemnitaire et capitalisation des intérêts.

3°) de mettre à la charge de l'ARS Bretagne la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées ne sont pas motivées ;

- elles sont entachées d'une inexactitude matérielle des faits ;

- elles sont entachées d'une erreur de qualification juridique des faits ;

- elles sont entachées d'une erreur d'appréciation ;

- la décision de licenciement est fautive compte tenu des illégalités dont elle est entachée ; il doit être indemnisé des préjudices moral et financier en résultant qui seront évalués à la somme de 15 000 euros ;

- à titre subsidiaire, la brutalité du licenciement lui a causé un préjudice moral et un préjudice matériel qui devront être évalués à 15 000 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés les 30 janvier 2019 et 9 octobre 2020, l'ARS Bretagne représentée par la selarl Valadou-Josselin et associés conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Allex,

- les conclusions de Mme Gourmelon, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mlékuz, représentant M. A et de Me Allaire, représentant l'ARS Bretagne.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a été recruté par l'ARS Bretagne par contrat à durée déterminée du 30 octobre 2012 pour une durée de trois ans, renouvelé pour la même durée à compter du 5 novembre 2015. Il occupait les fonctions de responsable du département ressources matérielles et conditions de travail (DRMCT) au sein de la direction des ressources en charge des pôles " achat-contrats-marchés " (ACM), " logistique et gestion patrimoniale " " conditions de travail " et " documentation " ". Par une décision du 9 novembre 2017, le directeur général de l'ARS a suspendu M. A de ses fonctions à titre conservatoire et a engagé à son encontre une procédure disciplinaire au terme de laquelle, après avis émis le 7 mars 2018 par la commission consultative paritaire (CCP), il a, par la décision attaquée du 8 mars 2018, prononcé le licenciement de l'intéressé sans préavis ni indemnité. Le recours gracieux formé le 4 mai 2018 par M. A a été rejeté par décision du 5 juillet 2018, également attaquée. Le 4 mai 2018 M. A a saisi le directeur général de l'ARS d'une réclamation tendant à la réparation des préjudices résultant de l'illégalité de son licenciement, laquelle a été implicitement rejetée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur la motivation des décisions attaquées :

2. En premier lieu, la décision de licenciement du 8 mars 2018 comporte un énoncé suffisant des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle énonce notamment qu'il est reproché à M. A un contournement de l'instruction générale achats-marchés publics garantissant la bonne application de la règlementation relative aux marchés publics, un non-respect de la délégation de signature du directeur général, un abus de la qualité d'administrateur du portail SNCF de l'ARS de Bretagne, l'établissement de fausses déclarations en matière d'états de frais de déplacement et l'établissement de fausses déclarations de badgeage en détaillant de manière suffisante ces griefs. La décision du 5 juillet 2018 qui se borne à rejeter le recours gracieux de M. A contre la décision initiale du 8 mars 2018 laquelle est suffisamment motivée n'avait pas, en application des dispositions de l'article L. 411-5 du code des relations entre le public et l'administration selon lesquelles : " La décision rejetant un recours administratif dirigé contre une décision soumise à obligation de motivation en application des articles L. 211-2 et L. 211-3 est motivée lorsque cette obligation n'a pas été satisfaite au stade de la décision initiale () " à comporter elle-même de motivation. Le moyen tiré du défaut de motivation des décisions attaquées doit donc être écarté.

Sur la matérialité des faits et leur caractère fautif :

3. Il résulte de l'instruction qu'à son retour de congé maternité le 2 mai 2017, la directrice des ressources humaines a été informée de l'existence de difficultés relationnelles d'une part entre M. A et la responsable du pôle ACM et d'autre part entre cette dernière et les deux agents travaillant sous sa responsabilité. Divers entretiens ont alors été organisés avec les personnes précitées afin d'appréhender les difficultés éventuelles et mettre par ailleurs en place une réorganisation du DRMCT conformément à la demande du directeur général de l'ARS. En juillet 2017 les agents du pôle ACM ont fait état de leur mal-être et ont saisi le comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail ainsi que le médecin du travail. Reçue en entretien par la directrice des ressources humaines le 20 juillet 2017 afin d'évoquer cette situation, la responsable du pôle ACM lui a remis à cette occasion un dossier contenant trois devis de peinture émanant de trois entreprises différentes pour des travaux de rénovation en lui précisant avoir réceptionné le 20 janvier 2017 une enveloppe déposée par un fournisseur contenant ces trois devis à destination de M. A, ce fournisseur ayant demandé que cette enveloppe soit remise en mains propres à l'un des agents du pôle ACM en particulier, en l'absence de M. A. Les deux intéressés étant absents, la responsable du pôle a indiqué avoir déposé ce pli sur le bureau de M. A. A la suite d'une nouvelle altercation opposant la responsable du pôle ACM à l'un de ses agents le 29 août 2017, ce service a été rattaché le 6 septembre 2017 à l'autorité de la directrice des ressources humaines, le directeur général de l'ARS décidant par ailleurs d'engager un audit. Lors d'un entretien organisé avec M. A, sa hiérarchie lui a rappelé le caractère illicite de la remise unique par un tiers à un agent du DRMCT de trois devis pour travaux émanant de trois entreprises en concurrence, ce que l'intéressé a admis. Un courrier relatant les termes de cet entretien a été adressé à M. A le 13 septembre suivant. L'audit ayant révélé de nouvelles anomalies, le directeur général a alors procédé à l'engagement d'une procédure disciplinaire à l'encontre de M. A et l'a suspendu de ses fonctions à titre conservatoire le 9 novembre 2017. Un rapport disciplinaire a été établi le 2 janvier 2018 et le rapport définitif de l'audit a été déposé le 15 février 2018.

S'agissant de la méconnaissance des règles de mise en concurrence et de publicité :

4. Il ressort des termes du rapport disciplinaire du 2 janvier 2018, que dans le cadre d'un entretien du 2 août 2017 avec le directeur général de l'ARS et la directrice des ressources humaines, M. A auquel les trois devis mentionnés au point précédent et le bon de pré commande relatif aux travaux de rénovation en cause ont été présentés, a reconnu avoir sollicité une remise unique de ces documents émanant de trois entreprises différentes afin de couvrir " l'erreur d'un collaborateur qui avait été au-delà de la commande ". Si M. A dément dans ses écritures avoir été à l'origine d'une telle demande, il ressort cependant des indications non contredites du rapport disciplinaire qu'il a présenté pour signature au directeur général le bon de pré commande et la commande correspondant à cette opération pour un montant de 2 316 euros, faisant ainsi accroire à l'existence d'une publicité et d'une mise en concurrence, en dépit du procédé précédemment décrit, dont il ne conteste pas avoir eu connaissance. Bien que M. A prétende que la responsable du pôle ACM avait le souhait de " régler ses comptes avec lui " et fait valoir que celle-ci n'a révélé les faits que tardivement, ces circonstances ne sont pas de nature à justifier ses propres agissements. De même, le fait que la responsable du pôle ACM n'ait pas elle-même fait l'objet d'une procédure disciplinaire ne permet pas d'établir l'inexactitude des faits ou leur caractère non fautif.

S'agissant du dépassement du seuil des marchés pouvant être conclus sans mise en concurrence ou publicité :

5. L'instruction générale des achats et des marchés (IGAM) du 6 octobre 2015 prévoit que lorsque le montant prévisionnel des achats est compris entre 0 et 24 999 euros hors taxe (HT) une simple consultation de fournisseurs est possible par la production de trois devis, seul un achat de type " petite fourniture " d'un montant inférieur à 75 euros HT pouvant à titre dérogatoire ne pas faire l'objet d'une telle consultation. A compter de 25 000 euros HT les règles propres à la procédure de passation des marchés publics s'appliquent avec la mise en œuvre de règles de publicité et de mise en concurrence. L'enquête disciplinaire et l'audit ont permis d'établir que pour trois fournisseurs de travaux, la conclusions d'actes d'achats successifs en 2016 (60 achats pour le premier fournisseur pour un montant total de 75 567, 47 euros, 20 achats pour le second fournisseur pour un montant total de 37 231,31 euros et 30 achats pour le troisième fournisseur pour un montant de 65 463,18 euros) avaient permis selon le procédé dit de " saucissonnage " de se soustraire à la procédure de passation des marchés publics en multipliant les actes d'achats afin de demeurer sous le seuil des 25 000 euros rendant nécessaire l'application des règles spécifiques propres aux marchés publics. En se bornant à soutenir que certaines commandes se rapportaient certainement à des opérations distinctes les unes des autres, le requérant ne remet pas utilement en cause les constats réalisés par les auteurs de l'audit selon lesquels il s'agissait de mêmes opérations réalisées sur plusieurs ouvrages, M. A ayant par ailleurs contracté systématiquement avec les mêmes prestataires en dépit de l'existence d'autres offres potentielles susceptibles de répondre au besoin. De même, si M. A soutient que le dépassement des seuils n'était pas toujours prévisible et qu'il était contraint de passer des commandes " au fil de l'eau ", il résulte de l'IGAM que les travaux en cause révélaient une nature pour le moins identique et répétitive de telle sorte qu'il lui était permis d'estimer les besoins sur une année conformément aux préconisations de l'instruction. Les devis litigieux ont par ailleurs été établis dans un cours laps de temps permettant une visibilité sur l'opération. Enfin, la circonstance que ni le comptable public ni la responsable du pôle ACM ne lui aient fait d'observations sur le dépassement des seuils, n'est pas de nature à exonérer M. A de sa responsabilité, alors par ailleurs que l'audit a relevé qu'il s'était arrogé la maîtrise du processus décisionnel, en mettant à l'écart la responsable du pôle achat dans un contexte relationnel tendu.

S'agissant du non-respect de la consultation systématique de trois fournisseurs pour tout achat d'un montant inférieur au seuil de 24 999 euros HT :

6. Il résulte de l'instruction que pour les dossiers cités au point précédent, un seul devis a été signé par M. A en méconnaissance des règles de mise en concurrence imposant la réalisation de trois devis. Si le requérant indique qu'il était particulièrement difficile de mettre en œuvre les dispositions de l'IGAM citées au point précédent compte tenu du seuil très bas de 75 euros, un projet de révision de ce document étant en cours sur ce point, il est constant qu'à la date des manquements constatés ce projet n'était pas en vigueur, l'existence d'une tolérance de la direction de l'ARS n'étant pas par ailleurs établie, l'audit ayant relevé que le non-respect de l'instruction concernait principalement le DRMCT, la mise en concurrence dans les autres secteurs de l'agence étant globalement respectée. Bien que M. A fasse état de circonstances propres à son département tenant à l'attribution en fin d'année de reliquats de budgets à utiliser, à une absence d'accès à la centrale d'achat UGAP ou à des consultations de prix via internet, il n'est pas pour autant démontré que celles-ci auraient rendu impossible le respect de l'IGAM. Enfin, si M. A invoque une situation d'urgence pour certaines dépenses, il ne rapporte pas la preuve de l'existence d'une telle situation pour les dépenses en litige. Le requérant ne saurait davantage se prévaloir de préconisations d'une fiche technique établie par la direction des affaires juridiques indiquant s'agissant de la bonne utilisation des deniers publics pour les achats de moins de 25 000 euros, que l'acheteur peut effectuer son achat sans démarches préalables lorsqu'il possède une connaissance suffisante du secteur économique, dès lors que l'IGAM prévoyait une procédure spécifique impérative à laquelle il devait se conformer. Enfin, il n'est pas établi que M. A aurait bénéficié de l'accord de sa hiérarchie pour les dépenses litigieuses, la circonstance que l'agent comptable n'ait pas rejeté leur mise en paiement n'étant pas de nature à démontrer l'inexactitude matérielle des faits ou leur caractère non fautif.

S'agissant du non-respect de la chaîne d'ordonnancement et de la délégation de signature du directeur général :

7. Il résulte de l'instruction qu'alors que l'IGAM du 6 octobre 2015 prévoit que les devis, bons de précommande et l'attestation de service faits sont soumis au contrôle d'un directeur du comité exécutif (COMEX), M. A est intervenu dans plusieurs dossiers sur l'ensemble de la chaîne décisionnelle rendant ainsi la séparation des fonctions inexistante et engendrant une absence de supervision et de contrôle. Ce faisant, M. A a également méconnu les délégations de signature établies les 30 avril 2015 et 20 juin 2016 par le directeur général de l'ARS, ces deux délégations excluant des domaines délégués celui des marchés de travaux, celle du 30 avril 2015 ne prévoyant pas par ailleurs de possibilité pour M. A de se substituer au directeur COMEX dans le cadre des attributions conférées par l'IGAM et celle du 20 juin 2016 ne prévoyant cette possibilité qu'en cas d'absence simultanée de tous les directeurs du COMEX, du directeur général et du directeur général adjoint, laquelle n'était pas établie lors de la signature des documents litigieux, l'audit relevant au contraire que la vérification des agendas du directeur général et de l'ensemble des membres du COMEX avait permis d'établir qu'au moins l'un d'entre eux était présent lors de la signature de ces documents. Ainsi 31 dossiers concernant un premier prestataire pour un montant total de 26 955,09 euros, 6 dossiers concernant un deuxième prestataire pour un montant de 9 161,33 euros et 4 dossiers concernant un troisième prestataire pour un montant de 3 451,01 euros étaient frappés d'irrégularités. Il n'est ni établi que cette pratique aurait été, ainsi que le prétend M. A, connue et acceptée de sa hiérarchie, la production par le requérant de deux bons de pré commandes signés par la responsable du pôle ACM ne faisant pas apparaître sa signature au lieu et place du directeur COMEX, ni que cette pratique aurait été justifiée par la nécessité d'agir en urgence. De même si M. A soutient en produisant un mail du 3 octobre 2017 adressé au DG qu'il remettait ses parapheurs à la signature de ses supérieurs, cette circonstance n'est pas de nature à démontrer le caractère inexact ou non fautif des faits qui lui sont reprochés.

S'agissant du caractère mensonger de déclarations quant au bon fonctionnement du processus " commande publique " :

8. Il résulte de l'instruction que M. A a indiqué dans des mails adressés à ses collègues que la supervision du processus de commande publique et les résultats des contrôles effectués a posteriori n'avaient permis de relever anomalie, en dépit des dysfonctionnements décrits aux points précédents, le requérant ne pouvant se retrancher derrière la circonstance que la responsable du pôle ACM n'ait elle-même fait état d'aucune anomalie.

S'agissant de l'abus de la qualité d'administrateur du portail SNCF et de l'établissement de fausses déclarations en matière d'états de frais de déplacement :

9. Il est reproché à M. A d'avoir abusé de sa qualité d'administrateur du portail SNCF pour l'achat de deux abonnements fréquence " France entière " pour son propre compte, pour l'achat injustifié de billets de train et pour l'établissement de fausses déclarations en matière d'état de frais et de déplacement. Il résulte de l'instruction qu'en 2016 et 2017 M. A a procédé à l'achat de ce type d'abonnement pour un montant total de 1 474 euros, alors d'une part qu'il ne remplissait pas toutes les conditions lui permettant d'en bénéficier, ses déplacements hors de la Bretagne n'étant qu'occasionnels, et d'autre part qu'il ne s'est pas conformé à la procédure mise en place nécessitant une étude d'opportunité préalable, aucune information n'ayant par ailleurs été donnée à sa hiérarchie. La circonstance alléguée par M. A que cet achat se serait en définitive révélé plus avantageux pour son employeur n'est pas de nature à remettre en cause la matérialité et le caractère fautif de cet agissement. Le rapport disciplinaire dont les indications ne sont pas utilement remises en cause par M. A fait par ailleurs état d'achats de billets de trains non conformes aux états de frais établis par l'intéressé et qui ne sont pas en adéquation avec les déplacements professionnels effectués, certains d'entre eux ne correspondant à aucun déplacement d'ordre professionnel.

S'agissant de l'établissement de fausses déclarations de badgeage :

10. Il ressort du rapport disciplinaire et de l'audit dont les indications circonstanciées ne sont pas utilement contredites qu'à plusieurs reprises entre 2014 et 2017 M. A a procédé à des déclarations de badgeage ne correspondant pas aux horaires de ses missions, ni aux horaires des trajets SNCF ni aux états de frais complétés.

11. Compte tenu de tout ce qui précède, les moyens tirés de l'inexactitude matérielle des faits et d'une erreur dans leur qualification juridique doivent être écartés.

Sur le caractère proportionné de la sanction :

12. Aux termes de l'article 43-2 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. () ". Eu égard au caractère répété des manquements décrits et de leur gravité s'agissant notamment de la méconnaissance des règles de passation des marchés public et des règles de délégation mises en place, exposant l'intéressé ainsi que son employeur à un risque sur le plan administratif mais également pénal, les faits ayant fait l'objet d'une dénonciation au procureur de la République, la sanction de licenciement n'est pas entachée d'erreur d'appréciation, nonobstant les qualités professionnelles présentées par ailleurs par M. A.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. M. A n'établissant pas l'illégalité de son licenciement, ses conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices en résultant ne peuvent qu'être rejetées. Si l'intéressé fait par ailleurs état de la " brutalité " de ce licenciement, il n'est ni établi ni même soutenu que la procédure disciplinaire n'aurait pas été diligentée conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par M. A sur le fondement de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge M. A la somme que l'ARS Bretagne sollicite sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'ARS Bretagne sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à l'Agence Régionale de Santé Bretagne.

Délibéré après l'audience du 8 juillet 2022, où siégeaient :

M. Tronel, président,

Mme Allex, première conseillère,

M. Dayon, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2022.

La rapporteure,

signé

A. AllexLe président,

signé

N. TronelLa greffière,

signé

E. Fournet

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°1804204