Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2001761

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 avril 2020, la SCI du Lierre, représentée par Me Garet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Carhaix-Plouguer a rejeté sa demande du 20 décembre 2020 tendant au retrait de la délibération du 21 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de Carhaix-Plouguer a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'elle prévoit le regroupement des emplacements réservés nos 14 et 15 sous le n° ER14, la réduction de leur surface, ainsi qu'une précision sur leur objet, à savoir un accès rue G. Mauviel et la mise en valeur de l'enceinte du château d'époque médiévale ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Carhaix-Plouguer le versement de la somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération du 21 octobre 2019 méconnaît les dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'un détournement de procédure ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- elle est illégale en raison d'une incohérence entre le plan local d'urbanisme et le rapport du commissaire enquêteur ainsi qu'entre le rapport de présentation du plan local d'urbanisme et son règlement graphique ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne l'emplacement réservé en litige ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2021, la commune de Carhaix-Plouguer, représentée par SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Guil, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Carhaix-Plouguer.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de la commune de Carhaix-Plouguer a, par une délibération du 16 décembre 2013, prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de cette commune. Par une délibération du 26 novembre 2018, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. L'enquête publique s'est déroulée entre le 16 mai et le 17 juin 2019. Par une nouvelle délibération du 21 octobre 2019, le conseil municipal de la commune de Carhaix-Plouguer a approuvé le plan local d'urbanisme. La SCI du Lierre, propriétaire des parcelles cadastrées section AN nos 63, 74 et 1016, a demandé, par courrier du 19 décembre 2020 reçu en mairie le lendemain, le retrait de cette délibération en tant qu'elle prévoit le regroupement des emplacements réservés nos 14 et 15 sous le n° ER14, la réduction de leur surface, ainsi qu'une précision sur leur objet, à savoir un accès rue G. Mauviel et la mise en valeur de l'enceinte du château d'époque médiévale. Cette demande a été rejetée par une décision implicite dont la SCI du Lierre demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. () ".

3. A l'appui de son moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique ayant précédé l'intervention de la délibération du 21 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Carhaix-Plouguer, au regard de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme, la SCI du Lierre se prévaut de la présentation insuffisamment précise de l'emplacement réservé n° 14 et de l'insuffisance de motivation justifiant cet emplacement réservé dans le dossier d'enquête publique. Toutefois, et alors au demeurant que la société requérante ne précise pas laquelle des pièces du dossier d'enquête publique auxquelles fait référence l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme devrait contenir de telles précisions, il ressort des pièces du dossier qu'a été joint au dossier d'enquête publique le rapport de présentation qui prévoit, dans le secteur historique dans lequel est compris cet emplacement réservé, " la mise en œuvre d'un projet global de redynamisation du centre-ville qui vise la revalorisation qualitative de plusieurs espaces publics " et la réalisation d'une opération de construction rue Gaspard Mauviel afin d'assurer une densification de logements. Ce document comprend une partie recensant les emplacements réservés, dont l'emplacement réservé n° 14, intitulé " création d'un accès, rue Gaspard Mauviel ", d'une surface de 678 m². Ces mentions contenues dans le dossier d'enquête publique quant à cet emplacement réservé étant suffisamment précises, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir d'une insuffisance du dossier à cet égard.

4. Au surplus, il résulte des dispositions précitées du code l'urbanisme que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique les modifications apportées destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

5. En l'espèce, dans son rapport, le commissaire enquêteur a fait état des réserves émises par la SCI du Lierre s'agissant de cet emplacement réservé et a mentionné le mémoire en réponse de la commune selon lequel, notamment, " la collectivité reste ouverte à toute discussion pour un éventuel rachat de ses parcelles ". Certes, ainsi que le fait valoir la société requérante, le commissaire enquêteur a estimé que la négociation ne pouvait " raisonnablement porter que sur l'ensemble de la propriété, à savoir la maison et les 1 381 m² d'assiette foncière " et que " l'objet de l'opération pourrait être plus explicite ". Il ressort toutefois de la délibération du 21 octobre 2019 et du rapport de présentation que des précisions ont été apportées à cet égard après l'enquête publique. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise ainsi que l'emplacement réservé n° 14, désormais intitulé " accès rue Gaspard Mauviel et mise en valeur de l'enceinte du château (époque médiévale) ", concerne la voirie. Ce document précise qu'il porte sur une surface de 1 373 m² et, surtout, il comporte en annexe une présentation de cet emplacement réservé et sa délimitation, laquelle correspond à celle figurant dans le règlement graphique et reprend l'essentiel de l'unité foncière appartenant à la SCI du Lierre. Ces modifications, qui tiennent compte de l'avis du commissaire enquêteur, ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête publique. Elles n'entachent dès lors pas d'irrégularité la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme en litige.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. " Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ".

7. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

8. En l'espèce, la société requérante se prévaut de l'absence de convocation des conseillers municipaux à la séance du 21 octobre 2019 au cours de laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme en litige et de l'absence de note explicative de synthèse. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les conseillers municipaux de Carhaix-Plouguer ont été destinataires d'un courrier du 15 octobre 2019, accompagnées d'un ordre du jour, avec une note explicative de synthèse présentant de manière suffisamment détaillée le projet de plan local d'urbanisme. Il ressort en outre de cette note explicative, et il n'est pas contesté, que l'ensemble des pièces du projet de plan local d'urbanisme ont été mises à disposition des conseillers municipaux le 15 octobre 2019 par consultation d'une plateforme électronique. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () ".

10. La société requérante soutient que le rapport de présentation comporte un contenu insuffisant quant à l'emplacement réservé n° 14. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que le rapport de présentation explicite de manière circonstanciée les raisons pour lesquelles la commune a décidé d'instituer un emplacement réservé, le juge de l'excès de pouvoir exerçant un contrôle restreint sur la création et la suppression de tels emplacements. En tout état de cause, ainsi qu'il a été dit précédemment, le rapport de présentation mentionne la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme de mettre en œuvre " un projet global de redynamisation du centre-ville qui vise la revalorisation qualitative de plusieurs espaces publics " et la réalisation d'une opération de construction rue Gaspard Mauviel afin d'assurer une densification de logements. Dans son tableau qui recense les emplacements réservés la commune évoque l'emplacement réservé n° 14, concernant la voirie, intitulé " accès rue Gaspard Mauviel et mise en valeur de l'enceinte du château (époque médiévale) ", sur une surface de 1 373 m². Ses caractéristiques, notamment sa localisation, sont enfin présentées dans la fiche qui y est consacrée en annexe du rapport de présentation. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

11. En quatrième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 5, compte tenu de leur teneur et dès lors qu'elles ont procédé de l'enquête publique, les modifications apportées par le projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique et les conclusions du commissaire enquêteur sur l'emplacement réservé litigieux n'ont pas vicié la procédure. A supposer que la société requérante ait entendu soulever une incohérence entre, d'une part, le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme et, d'autre part, le rapport du commissaire enquêteur, ce moyen doit, pour ce même motif, être écarté. Par ailleurs, le périmètre de l'emplacement réservé étant identique dans l'annexe du rapport de présentation qui y est consacrée et dans le règlement graphique, la société requérante n'est pas davantage fondée à se prévaloir d'une incohérence entre ces deux documents à cet égard.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; / () En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur un terrain suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune.

13. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ressort tant du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige que de son règlement graphique que la commune de Carhaix-Plouguer a l'intention, sur l'emplacement réservé n° 14 d'une superficie de 1 373 m², de réaliser des travaux de voirie pour créer un accès à la rue Gaspard Mauviel et mettre en valeur l'enceinte d'un ancien château d'époque médiévale. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que dès le 17 juin 2010, le maire de cette commune a saisi la SCI du Lierre, par courrier, d'une proposition tendant à l'acquisition du terrain de cette dernière, correspondant à une superficie totale de 1 381 m², " afin de procéder à un aménagement global de ce secteur situé en cœur de ville en continuité de ce qui est déjà engagé ". Alors même que la procédure de préemption engagée par la suite n'a pas abouti, il ressort ainsi des pièces du dossier que la commune avait alors déjà l'intention de réaliser un aménagement sur ce terrain, qui a ensuite été précisé par l'instauration, dans le plan local d'urbanisme de la commune, de l'emplacement réservé litigieux. La commune n'a au demeurant pas à justifier d'un projet précisément défini pour instituer un emplacement réservé. Il s'ensuit qu'alors même que la réalisation du projet objet de cet emplacement réservé impliquerait la démolition de la construction existante sur ce terrain et que le mur d'enceinte en cause ne fait actuellement l'objet d'aucune protection, l'institution de l'emplacement réservé, qui ne porte en lui-même pas d'atteinte au droit de propriété, n'est entachée ni d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation.

14. En dernier lieu, d'une part, si la SCI du Lierre soutient que la délibération du 21 octobre 2019 serait entachée d'un détournement de procédure, la société requérante, qui n'établit pas l'irrégularité de la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme en litige, ne justifie pas davantage du détournement de procédure qu'elle invoque. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la procédure de préemption et des articles de journaux produits par la société requérante, que le projet de la commune d'aménagement du terrain de la SCI du Lierre date au plus tard de 2010. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, il n'est pas davantage établi que la création d'un emplacement réservé aurait pour seul objectif de porter atteinte au droit de propriété de la société requérante et dévaloriser sa propriété. En particulier, si l'arrêté de préemption pris par le maire de la commune de Carhaix-Plouguer le 16 décembre 2010 a été retiré par un nouvel arrêté du 16 avril 2011, il ressort des pièces du dossier que ce retrait était motivé par la seule circonstance que le maire avait cru à tort exercer le droit de préemption urbain de la commune sur une surface de 1 178 m², ayant été induit en erreur par la déclaration d'aliéner en date du 20 octobre 2010 qui mentionnait un terrain composé de deux parcelles de superficies respectives de 126 m² et 1 052 m², alors que la vente ne concernait en réalité qu'une partie de ce terrain. Au surplus, la SCI du Lierre bénéficie en contrepartie de la servitude constituée par l'emplacement réservé d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la commune de Carhaix-Plouguer qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne lui seront plus opposables. Dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué par la société requérante n'est pas non plus établi. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce que la création de l'emplacement réservé n° 14 par la délibération approuvant le plan local d'urbanisme du 21 octobre 2019 serait entachée d'un détournement de procédure et d'un détournement de pouvoir doivent être écartés.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Carhaix-Plouguer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la société requérante.

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI du Lierre le versement à la commune de Carhaix-Plouguer de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI du Lierre est rejetée.

Article 2 : La SCI du Lierre versera à la commune de Carhaix-Plouguer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI du Lierre et à la commune de Carhaix-Plouguer.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.