Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2002126

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 25 mai 2020, le 16 novembre 2022 et le 5 décembre 2022, Mme A B épouse C, représentée par la SELARL Altius Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération n° 2020-02-02 du 19 février 2020 du conseil municipal de la commune de Pluguffan approuvant la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pluguffan le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît les dispositions du 2°, 3°, 5° et 6° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme en raison des insuffisances de l'évaluation environnementale ;

- le plan local d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme en raison de l'insuffisance des justifications du rapport de présentation ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en raison de la création de neuf secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) dont six ont fait l'objet, le 7 novembre 2019, d'un avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle cadastrée section AH n° 195 en zone N.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 5 octobre et le 5 décembre 2022, la commune de Pluguffan, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Louche représentant de Mme B épouse C ainsi que les observations Me Le Baron, D, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Pluguffan.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil municipal de la commune de Pluguffan a prescrit la révision du plan local d'urbanisme. Par une délibération du 3 juillet 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Par une délibération du 19 février 2020, le conseil municipal de Pluguffan a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme B demande l'annulation de cette délibération du 19 février 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique :

2. Aux termes de l'article L. 153 21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () Le conseil municipal () ".

3. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

4. Il ressort des pièces du dossier que des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme entre sa soumission à l'enquête publique et son approbation. Elles portent en particulier sur l'ajout d'un inventaire du petit patrimoine, des compléments au rapport de présentation sur l'état initial de l'environnement, la suppression d'un emplacement réservé, la modification d'un zonage en lien avec une zone d'aménagement commercial (ZACOM), la diminution du nombre de bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination en zone naturelle (80 au lieu de 96), et la modification de différents zonage. Ces modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme tiennent compte, en particulier, de l'avis des personnes publiques associées et de la commission d'enquête.

5. La requérante, qui invoque la nécessité d'organiser une nouvelle enquête publique, se borne à lister des modifications apportées au plan local de l'urbanisme sans répliquer aux précisions apportées par la commune sur ces modifications, ne conteste pas qu'elles résultent de l'enquête publique ou des avis émis par les autorités et collectivités consultées et n'apporte pas d'élément permettant d'apprécier leur portée à l'échelle du territoire communal et au regard des prévisions d'ensemble du projet initial, ni leur impact en termes de parti d'urbanisation et d'aménagement. Par suite ce moyen, qui n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé et la portée, doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la régularité de la convocation et de l'information des conseillers municipaux :

6. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". Aux termes de cet article L. 2121-13 : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications pour compléter leur information conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

7. Il ressort des mentions de la délibération attaquée, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que la convocation à la séance du 19 février 2020 a été adressée aux conseillers communautaires le 13 février 2020, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales précité. Il ressort des pièces du dossier qu'étaient notamment joint à cette convocation un ordre du jour mentionnant l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme. Ce courrier du 13 février 2020 comportait la référence au dossier de révision du plan local d'urbanisme transmis via l'application " we transfer ". La commune produit également la copie d'un mail adressé à tous les conseillers municipaux, le lundi 10 février 2020, mentionnant un lien extranet " we transfer " permettant de télécharger " le dossier concernant la révision du PLU " et précisant que les convocations pour la séance du conseil municipal seraient expédiées " jeudi prochain ". Chaque conseiller municipal a attesté avoir reçu cinq jours francs avant le conseil municipal, le courrier de convocation accompagné de l'ordre du jour, le projet de délibération révisant le plan local d'urbanisme et ses annexes tirant le bilan de la consultation, et avoir reçu la totalité du dossier de révision du plan local d'urbanisme par voie électronique. Il ne ressort d'aucun élément versé au dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même de disposer de toutes les informations qu'ils auraient souhaité obtenir.

8. Dans ces conditions, l'absence de rédaction d'une véritable note de synthèse, n'a pas été de nature à empêcher les conseillers municipaux de disposer des documents d'urbanisme nécessaires et d'une information adéquate, en même temps que la convocation, pour leur permettre d'exercer utilement leur mandat. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

9. Le VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme dispose que : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. () ". Il résulte des mentions portées sur le règlement du plan local d'urbanisme que les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables, la révision ayant été engagée avant le 1er janvier 2016. Par suite Mme B ne peut utilement invoquer la méconnaissance des 2°, 3°, 5° et 6° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme en raison des insuffisances de l'évaluation environnementale, dès lors que ces dispositions n'étaient pas applicables au litige.

S'agissant de l'évaluation environnementale :

10. Aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ". Aux termes de l'article R. 123-2 du même code dans sa rédaction en vigueur à la date du 31 décembre 2015 : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. () / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. ".

11. "Le rapport environnemental " joint au rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée du 19 février 2020, de 130 pages, comporte des chapitres relatifs au résumé non technique, à l'état initial de l'environnement, au contexte réglementaire, à l'évaluation environnementale, aux " retours sur les avis de la mission régionale d'autorité environnementale " et aux indicateurs de suivi de la mise en œuvre du plan.

12. Pour établir le caractère insuffisant de l'évaluation environnementale s'agissant de l'analyse des perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement et des conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones présentant une importance particulière pour l'environnement, la requérante invoque le rapport d'analyse des services de l'Etat du 11 octobre 2019 sur le projet de plan local d'urbanisme arrêté le 3 juillet 2019 qui, en donnant un avis favorable au projet, évoque des insuffisances dans la prise en compte des continuités écologiques et de la biodiversité et indique que l'évaluation ne mentionne pas les connaissances locales sur les déplacements de la faune, ne localise pas les ruptures de continuité pour les restaurer si nécessaire, n'analyse pas les conséquences locales de l'affaiblissement ou de la rupture de continuités bocagères générées par le plan à moyen ou long terme et n'indique pas les éventuels inventaires de biodiversité là où des changements de zonage ont lieu, notamment pour les secteurs d'ouverture à l'urbanisation (AU).

13. Or il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'annexe à la délibération attaquée, qu'après l'enquête publique, les auteurs du plan local d'urbanisme ont tenu compte des observations et des avis des personnes publiques associées, en apportant des modifications au projet qui ont notamment eu pour objet d'apporter des compléments en réponse à ces observations. La requérante qui cite seulement les réponses apportées par la commune concernant l'appréciation de l'état initial de l'environnement et les zones humides se borne à indiquer que de nouveaux éléments ayant été ajoutés à l'évaluation environnementale son insuffisance serait démontrée. Pour répondre aux observations du préfet du Finistère, la commune a précisé s'agissant de l'état initial de l'environnement que des investigations avaient été réalisées en avril 2016 et en novembre 2017 sur toutes les zones ouvertes à l'urbanisation (AU) à court et moyen/long terme, que, s'agissant des zones humides, un inventaire avait été réalisé en 2011 avec une mise à jour effectuée en 2018 et que la dernière version de l'inventaire des zones humides transmise par le Sivalodet, " syndicat mixte en charge de la gestion équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques à l'échelle du bassin versant de l'Odet ", datant de 2018 serait intégrée au règlement graphique et le rapport de présentation complété avec la méthodologie de l'inventaire des zones humides. Par ses simples affirmations, la requérante n'établit ni qu'en raison des forts enjeux environnementaux s'attachant au territoire de la commune, l'évaluation environnementale présenterait de graves lacunes, ni que les modifications apportées à l'évaluation environnementale à la suite des observations des personnes publiques et après l'enquête publique n'auraient pas été de nature à pallier les insuffisances relevées notamment par le préfet du Finistère.

14. S'agissant de l'analyse de la faune et de la flore dont la requérante invoque l'insuffisante analyse, le rapport de présentation, se fondant sur l'inventaire national du patrimoine naturel (INPN) mentionne l'existence de 557 espèces sur le territoire de la commune, cite celles faisant l'objet d'une protection et indique les 21 espèces menacées observées faisant l'objet d'une inscription sur la liste rouge nationale ou régionale et mentionne la présence de l'anguille européenne inscrite sur liste rouge Europe et monde. S'agissant de la flore, le rapport de présentation détaille les données recueillies par le conservatoire botanique national (BTN) de Brest et en lien avec le Sivalodet. Le rapport de présentation précise en outre que la commune n'est pas concernée par la présence d'un site Natura 2000 mais qu'elle est seulement liée via son réseau hydrographique au site Natura 2000 " ZPS - Rivières de Pont l'Abbé et de l'Odet " et qu'aucun habitat ou espèce d'intérêt communautaire n'a été recensé sur la commune. Enfin, le rapport de présentation indique que la commune se trouve dans le périmètre d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I, correspondant à un corridor écologique, d'une surface totale de 63hectares dont 30,4 sur le territoire de la commune, constitué par le cours d'eau du Corroac'h et d'un étang abritant trois espèces de mammifères remarquables.

15. S'agissant des continuités écologiques correspondant à la trame verte et bleue (TVB) du territoire concernant la protection des milieux naturels terrestres et aquatiques ordinaires et remarquables, le rapport de présentation précise qu'à l'échelle communale, elle intègre les éléments identifiés par le schéma régional de cohérence écologique pour la Bretagne adopté le 2 novembre 2015 et le schéma de cohérence territoriale de l'Odet approuvé le 6 juin 2012 et modifié le 8 juillet 2016. Cette trame comporte de nombreux boisements et zones humides associés aux ruisseaux de l'Eau Rouge et aux affluents du Corroac'h, pour constituer un réseau finement maillé, réparti sur la presque totalité du territoire. Elle comporte un linéaire bocager, relativement préservé, qui assure un rôle de corridor écologique terrestre et maintien une connexion forte entre les différents réservoirs identifiés, en particulier entre les vallées des affluents du Corroac'h, à l'Ouest de la commune. Le rapport de présentation évoque l'existence de ruptures au sein de cette trame en raison des axes routiers structurants formés par les routes départementales, le développement urbain et la présence d'un aéroport, qui conduit à sa fragmentation en quatre sous-ensembles déconnectés les uns des autres, mais présentant en leur sein une forte connectivité. Il précise également qu'en l'état des connaissances, il n'existe pas d'études locales concernant les voies de déplacements de la faune sur le territoire.

16. Contrairement à ce que soutient la requérante, le rapport sur l'environnement localise les différentes zones susceptibles d'être touchées par la mise en œuvre du plan local d'urbanisme, analyse les incidences, à l'échelle de la commune, du plan local d'urbanisme sur le sol et le sous-sol, sur la biodiversité et les éléments naturels (boisements, les zones humides, le bocage). Il précise les mesures prises pour éviter, réduire ou compenser les effets du plan local d'urbanisme et assurer la préservation des richesses écologiques Ce rapport traite des incidences et mesures sur le patrimoine paysager, le patrimoine architectural et archéologique, sur la ressource en eau, sur les risques, les pollutions et les nuisances, les flux et les consommations énergétiques.

17. Enfin, s'agissant des effets du plan local d'urbanisme sur l'environnement, des thèmes ont été définis avec des indicateurs et pour chacun de ces indicateurs un objectif. Contrairement à ce qu'allègue la requérante, il ne résulte pas des dispositions du code de l'urbanisme que le rapport de présentation devait préciser le budget alloué pour mesurer et suivre les engagements pris par la collectivité. En tout état de cause, de tels indicateurs, qui doivent être examinés pour apprécier les effets du plan sur l'environnement et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées, sont sans lien direct avec des dispositions opposables du contenu réglementaire ou graphique du plan. Dans ces conditions, l'insuffisance sur ce point du rapport de présentation n'est susceptible ni de remettre en cause les partis d'urbanisme retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme, ni d'affecter une règle d'urbanisme opposable édictée par ce document.

18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que par ses simples affirmations la requérante n'établit ni qu'en raison des forts enjeux environnementaux s'attachant au territoire de la commune, l'évaluation environnementale présenterait de graves lacunes, ni que les modifications apportées à l'évaluation environnementale à la suite des observations des personnes publiques et après l'enquête publique n'auraient pas été de nature à pallier les insuffisances relevées notamment par le préfet du Finistère. Par suite le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation de l'état de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

19. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme dans sa version approuvée prévoit, sur la base d'un accroissement démographique projeté de 1,3 % par an, une réduction de la consommation foncière d'au moins 30 % sur la période considérée.

20. En premier lieu, il ressort du rapport de présentation que ses auteurs se sont fondés, s'agissant de l'appréciation de la consommation passée d'espaces naturels, agricoles et forestiers, sur une analyse de la consommation d'espaces entre 2006 et 2015, soit 32,7 hectares consacrés dans sa grande majorité à l'urbanisation des zones destinées à l'habitat classées 1AUH par le précédent plan local d'urbanisme. En se fondant sur l'avis de la direction des territoires et de la mer du Finistère, la requérante soutient que la consommation foncière aurait été sous-estimée en raison de l'absence de prise en compte d'une surface de 12 hectares déjà viabilisée à la date d'approbation du plan local d'urbanisme, limitant les possibilités de consommation de terrains à construire prévus sur les dix prochaines années à hauteur de 24 ha dont 15 ha en extension de l'urbanisation. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que les auteurs du plan local d'urbanisme ont examiné la consommation d'espace foncier en tenant compte des parcelles libres situées dans les espaces urbanisés, des bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination, de cinq opérations d'urbanisation ayant déjà donné lieu à la délivrance d'un permis d'aménager et qui auraient pu ne pas être prises en compte au titre des consommations futures puisque correspondant à des opérations engagées, des ouvertures à l'urbanisation à moyen et long terme des zones 2 AUh. Si la prise en compte de ces cinq permis d'aménager délivrés au titre de la consommation d'espace par le futur plan local d'urbanisme est effectivement de nature à minorer les possibilités d'ouverture à l'urbanisation de terrains pendant la durée du plan, la requérante n'établit pas en quoi l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain présenteraient des insuffisances ou lacunes de nature à remettre en cause la pertinence de l'analyse de la consommation d'espace projetée au regard de la période passée.

21. En deuxième lieu, il ressort du rapport de présentation que la commune a connu une hausse de la population entre 1968 et 1982 suivie d'une baisse sur la période 1982-1999, puis sur la dernière décennie une nouvelle augmentation de 1, 8 % entre 2006 et 2011 et 2, 5 % entre 2011 et 2016. Depuis le recensement de 1999, la population a augmenté de 769 habitants en 16 ans, soit une hausse de 1,5% par an. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont fixé un objectif de croissance de la population communale pour atteindre 4 150 habitants à l'horizon 2030, représentant environ 550 habitants supplémentaires. Ils ont choisi de retenir un rythme démographique de +1,3% par an permettant d'assurer une évolution maîtrisée de la population, en adéquation avec les services et équipements existants et en cohérence avec les objectifs de consommation de l'espace. Le commissaire enquêteur tout comme le préfet du Finistère ont estimé que ce taux de croissance était cohérent avec les évolutions des dernières années. En se bornant à indiquer que le taux de croissance démographique a été fixé de manière trop restrictive, la requérante n'apporte pas d'éléments suffisants pour contester le choix de la commune. Il ressort en outre des données établies par l'institut national de la statistique et des études économiques, accessibles tant au juge qu'aux parties, que le taux de croissance de la population de la commune sur la période 2013-2019 a été de 1,4 % et n'apparaît ainsi pas incohérent avec le taux de croissance retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme.

22. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) :

23. Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ".

24. Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. () des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages."

25. S'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, il résulte tant des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de cette disposition que de ses termes mêmes que la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées doit présenter un caractère exceptionnel, de manière à éviter le mitage des espaces naturels. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

26. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme prévoit la création de neuf secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées représentant une surface de 0, 26 % de la surface du territoire de la commune au sein de la zone A et de la zone N. Ces secteurs présentent ainsi à l'échelle du territoire de la commune une emprise au sol réduite et un caractère limité. Si la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF) a émis un avis défavorable le 7 novembre 2019 sur six de ces neuf secteurs, cette circonstance ne peut suffire à démontrer, en l'absence d'autres éléments, leur illégalité.

27. Il résulte du rapport de présentation que huit secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) ont été créés en zone N, identifiés en sous-secteurs Nc, Ni, Nt1, Nt2, et l'un en zone A secteur Ai, avec l'objectif de préserver les espaces naturels identifiés en prenant en compte les activités existantes isolées en secteur naturel ou agricole.

28. En premier lieu, le rapport de présentation prévoit la création de quatre STECAL correspondant au " sous-secteur Nc " pour l'exercice d'une activité économique de type carrière et couvrant des surfaces de 2,07 ha, 3,4 ha, 21,83 ha et 4,55 ha. Le règlement de la zone Nc indique que ce sous-secteur " correspond aux parties du territoire liées à l'exploitation de la richesse du sous-sol et à la gestion des déchets inertes " et l'article N2. 3 prévoit que : " en zone Nc uniquement et sous réserve d'une autorisation spécifique au titre des installations classées pour la protection de l'environnement, pourront être autorisées / - Les constructions et installations destinées à l'activité extractive du secteur primaire, y compris les ICPE, nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles. / - Les constructions et installations destinées à la gestion, au tri, au recyclage et au stockage de déchets inertes. ". Toutefois, les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont fait le choix de créer des STECAL pour quatre carrières, plutôt que de délimiter sur les documents graphiques en application du c) de l'article R.123-11 du code de l'urbanisme alors applicable, " Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées ", devaient respecter les dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme et préciser, dans le règlement applicable à chaque secteur, les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Dans ces conditions Mme B est fondée à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme ont méconnu les dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme applicables à la création de STECAL en sous-secteur Nc.

29. En deuxième lieu, le rapport de présentation prévoit également la création de deux autres secteurs de taille et de capacité d'accueil limités, à savoir le secteur Nt1 d'une surface de 1,07 ha non construit destiné à une activité de tourisme avec un " projet d'implantation de HLL ou yourtes " et le secteur Nt2 qui le complète, d'une surface de 0, 88 ha, qui supporte deux constructions, destiné à une activité de tourisme " accueil et stationnement ". Le rapport de présentation comporte un croquis précisant que 10 à 15 cabanes en bois sans assainissement serviront à l'hébergement, indique les parcelles pouvant accueillir un potager, un verger, une aire de stationnement, une salle de restauration collective, une cuisine, des sanitaires (toilettes sèches et bassin de décantation naturelle) et précise : " Il s'agira de développer, autour d'une activité d'agriculture avec verger, maraichage, un lieu de convivialité. Dans ce lieu, la fréquentation pourra être accueillie dans les hébergements légers sur la parcelle nord et/ou dans un espace de restauration dans la partie sud. Compte tenu de la nature du projet et de la déclinaison réglementaire établie par la commune, la dominante agricole et naturelle sera préservée. ". Le règlement du plan local d'urbanisme prévoit pour la zone Nt concernant une zone naturelle à vocation de tourisme : " secteurs Nt1 et Nt 2, sont admises uniquement les constructions à vocation d'activités touristiques lorsqu'elles sont liées et nécessaires à la mise en valeur d'un projet d'agriculture durable et, plus précisément : /- En secteur Nt1, les hébergements légers et les aménagements liés à ces hébergements dans la limite d'une quinzaine d'unité d'hébergement et dans la limite d'une emprise maximale de 150m². / - En secteur Nt2, les constructions de bureaux et de restauration et installations liées dans la limite de 150m ² d'emprise au sol pour les constructions. En ce qui concerne les installations liées au stationnement, elles devront être traitées en surface perméable. ". L'article N.4 qui est relatif aux conditions de desserte des terrains par les différents réseaux publics d'eau, d'électricité et d'assainissement, ainsi que, dans les zones relevant de l'assainissement non collectif des conditions de réalisation d'un assainissement individuel, s'applique à l'ensemble de la zone N sans distinction. L'article N.10.1 limite la hauteur des constructions à vocation d'habitat dans l'ensemble de la zone N à 6 m à l'acrotère et 8,50 m au faitage. L'article N.10.3 limite à 6 m la hauteur des constructions principales à vocation d'activités et d'équipements et à 4 m celle de leurs annexes. Enfin, l'article N 11 reprend les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme relatives à la préservation du caractère et de l'intérêt des lieux et exige en outre notamment que " les constructions forment un ensemble cohérent et présentent un caractère d'harmonie " et qu'elles soient " adaptées aux paysages urbains et naturels environnants ".

30. Il résulte de ces éléments que la création de ces deux STECAL à vocation touristique est suffisamment justifiée par le rapport de présentation. Le règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone Nt, complété par les dispositions applicables à la zone N, est de nature à limiter la densité des constructions comme leur emprise. Elles subordonnent en outre la réalisation des constructions à leur vocation d'activités touristiques et à la mise en valeur d'un projet d'agriculture durable, supposant ainsi leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Par suite les moyens tirés de l'erreur de droit ou de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la création de ces deux STECAL doivent être écartés.

31. En troisième lieu, les trois autres STECAL ont été créés pour permettre le développement d'activités économiques existantes, pour l'un situé en zone agricole (secteur Ai), d'une superficie de 0,35 ha, où il existe deux constructions, pour une activité d'entretien et de réparation automobile et pour les deux autres en zone naturelle (Ni), de surfaces respectives de 0,56 ha et 0,24 ha, avec deux constructions existantes pour la première et une pour la seconde, pour de la restauration et de l'artisanat.

32. En zone Ni, l'article N.2.4 du règlement du plan local d'urbanisme autorise " Les constructions nouvelles liées à l'activité existante et sans changement de destination dans la limite d'une augmentation de 50 % de l'emprise au sol des constructions ", avec une hauteur maximale au plus égale à celle des constructions existantes, ainsi que " L'extension de 50% des constructions existantes ", " quel que soit le nombre de bâtiments, sans élévation, sans pouvoir dépasser la hauteur du bâtiment existant et sans création de logement et dans le respect des règles de réciprocité rappelées à l'article L.111-3 du code rural ". L'article N.10.3 de ce règlement prescrit qu'en zone Ni, " les constructions ne pourront pas dépasser la hauteur des bâtiments existants ". L'article N.11, concernant l'aspect extérieur des constructions et leur insertion dans leur environnement, s'applique en zone Ni. En zone Ai, l'article A.2.5 du règlement reprend les dispositions de l'article N.2.4 du règlement et l'article A.11 est identique à l'article N.11.

33. Il ressort des pièces du dossier qu'à la différence des autres STECAL prévus par les auteurs du plan local d'urbanisme, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF) a cette fois émis un avis favorable concernant les deux sous-secteurs Ni et le secteur Ai. Par ailleurs Mme B ne détaille pas en quoi ces trois secteurs méconnaîtraient les dispositions applicables aux STECAL. Par suite les moyens tirés de l'erreur de droit ou de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la création de ces trois STECAL doivent être écartés.

En ce qui concerne le classement en zone N de la parcelle cadastrée section AH n° 195:

34. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. () ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.

35. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que les auteurs du plan local d'urbanisme ont fait le choix d'un développement urbain maîtrisé prioritairement au niveau du bourg comme pôle de développement d'urbanisation principal et en continuité de l'agglomération principale (quartiers nord et sud-est) en privilégiant la densification pour limiter l'étalement urbain, la consommation de terres agricoles et assurer la préservation des " poumons verts " au sein de l'enveloppe urbaine.

36. La parcelle cadastrée section AH n° 195 d'une surface d'environ 5 000 m² ne supporte aucune construction. Elle est située au lieu-dit Tréger Greiz, à l'est du centre-bourg de Pluguffan et au sud-ouest de l'agglomération de Quimper. Ce terrain s'ouvre au sud, à l'est et au nord-ouest sur de vastes espaces naturels ou à vocation agricole. Il est bordé de haies ou talus protégés au titre de l'article L.151-19 du code de l'urbanisme, sur sa partie sud-est et sur sa partie ouest donnant sur la voie publique.

37. Dans ces conditions, alors même que la parcelle litigieuse serait desservie par les réseaux, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, eu égard au parti d'aménagement retenu et à sa localisation, décider de soustraire ce terrain à l'urbanisation en le classant en zone naturelle. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone naturelle serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

38. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la délibération du 19 février 2020 du conseil municipal de la commune de Pluguffan approuvant la révision du plan local d'urbanisme doit être annulée en tant seulement que le plan local d'urbanisme prévoit la création de quatre secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) correspondant au " sous-secteur Nc " pour l'exercice d'une activité économique de type carrière en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme.

Sur les frais liés au litige :

39. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Pluguffan le versement d'une somme de 1 000 euros à Mme B en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de l'urbanisme.

40. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la commune de Pluguffan.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 19 février 2020 de la commune de Pluguffan approuvant la révision du plan local d'urbanisme est annulée en tant seulement que le plan local d'urbanisme prévoit la création de quatre secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) pour l'exercice d'une activité économique de type carrière.

Article 2 : la commune de Pluguffan versera la somme de 1 000 euros à Mme B en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de l'urbanisme.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Pluguffan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B épouse C et à la commune de Pluguffan.

Délibéré après l'audience du 5 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

Mme Plumerault, première conseillère,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2023.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseure la plus ancienne,

signé

F.Plumerault

La greffière d'audience,

signé

A. Bruézière

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.