Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003357

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 7 août 2020 et les 24 mai et 24 juin 2022, M. et Mme A et C D, représentés par la SELARL P. et A., demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la délibération en date du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de Questembert Communauté a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant schéma de cohérence territoriale, en ce qu'elle classe les parcelles du lieudit " Le petit Treherman " en zone agricole ;

2°) de mettre à la charge de Questembert communauté le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle ne classe pas en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées le hameau du Petit Treherman ;

- le rapport de présentation est entaché d'incohérence en ce que l'analyse des capacités de densification des hameaux ne tient pas compte des " dents creuses " et ne justifie pas du choix d'interdire la densification de certains hameaux ;

- elle est entachée d'une erreur de fait dès lors que les documents graphiques ne font pas apparaître l'ensemble des constructions du lieudit " Le Petit Treherman " ;

- elle méconnaît les orientations de la charte de l'agriculture du Morbihan.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 25 février et le 8 juin 2022, Questembert communauté, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme D le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Dietsch, de la SELARL P. et A., représentant M. et Mme D, et E, de la SELARL LEXCAP, représentant Questembert communauté.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D sont propriétaires d'un terrain cadastré section XM n° 133, lieudit " Le petit Treherman ", sur le territoire de la commune de Questembert. Par une délibération du 16 mars 2015, le conseil communautaire de Questembert Communauté a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté lors de la séance du 16 avril 2018. Le conseil communautaire de Questembert Communauté, lors de sa séance du 16 décembre 2019, a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ayant les effets d'un schéma de cohérence territoriale. M. et Mme D demandent au tribunal d'annuler la délibération du 16 décembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".

3. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

4. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme : " Le secteur A correspond aux espaces dédiés à l'exercice des activités agricoles et abrite ainsi l'ensemble des sièges et sites d'exploitation agricole. Elle comprend également de l'habitat de tiers isolé sous forme d'habitation ou de groupements d'habitations ". Aux termes de l'article A.2 du plan local d'urbanisme : " Les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. A cet effet, les extensions et annexes devront respecter les règles d'urbanisme suivantes : / - L'adaptation, la réfection et l'extension de la construction principale à usage d'habitation est autorisée à condition / • que l'opération projetée ne crée pas ou ne devienne pas un logement supplémentaire, / • que la superficie totale de l'extension ne dépasse pas 30m² ou 30% d'emprise au sol de la construction principale à la date d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal, / • un raccordement architectural satisfaisant soit trouvé entre le volume existant et l'extension réalisée. / - La création d'annexes est autorisée à condition : / • Que l'opération projetée ne crée pas ou ne devienne pas un logement supplémentaire / • de se situer à moins de 20 mètres de la construction principale à laquelle elle se rattache et sur l'unité foncière, / • que l'emprise au sol totale des annexes ne dépasse pas 50 m² à partir de la date d'approbation du présent plan local d'urbanisme intercommunal, / • que la hauteur maximale des annexes n'excède pas 4 mètres au sommet du plan vertical ou de l'acrotère. ".

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

7. Il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement que celui retenu par les auteurs du document d'urbanisme aurait été possible mais seulement de vérifier que le classement choisi n'est pas illégal.

8. Il ressort des pièces du dossier que le classement en zone agricole du secteur du lieudit Le Petit Treherman répond à l'objectif des auteurs du plan local d'urbanisme, tel qu'il résulte notamment du projet d'aménagement et de développement durables. Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu au titre de son axe " Organiser le territoire multipolaire ", " Affirmer l'identité agricole, atout indéniable de Questembert Communauté " en valorisant " les espaces agricoles au-delà de leur fonction principale de production ".

9. Le projet d'aménagement et de développement durables contient également des objectifs tendant à " Relocaliser le développement résidentiel ", à favoriser le renouvellement urbain des bourgs, à maitriser l'extension urbaine en continuité de ceux-ci et plus particulièrement du centre-bourg et à interdire en revanche toute extension des hameaux. En outre, au sein des espaces agricoles et naturels, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu autoriser de manière exceptionnelle le comblement de certains hameaux par des nouvelles constructions. D'autres hameaux, compte tenu de leur petite taille et de leur interaction avec l'espace et les activités agricoles, sont préservés par leur classement en zone agricole. Ces derniers hameaux ont fait l'objet d'une analyse fondée sur une dizaine de critères objectifs relatifs au nombre de constructions, à l'équipement du secteur et aux risques naturels existants.

10. Or, il ressort des pièces du dossier que le hameau du Petit Treherman comprend un peu plus d'une trentaine de constructions, organisées selon une structure linéaire en retrait de l'unique voie, la rue Bleue, qui le dessert. Il n'est pas sérieusement contesté que ce secteur très peu dense, comprenant des espaces interstitiels naturels tels que la parcelle cadastrée XM n°133 des requérants, se trouve situé à 1,8 kilomètres du centre-bourg et à plus de 500 mètres de l'extrémité agglomérée au nord-ouest du bourg, correspondant à une zone artisanale et industrielle dont le hameau est séparé par des terres cultivées.

11. Ainsi qu'il ressort notamment du rapport de présentation comme des photographies versées par les parties, ce secteur entouré de terres agricoles plantées de blé, de maïs ou en prairies et bordé au nord-ouest par un vaste espace constitué de feuillus, identifié sur les cartes forestières du site Géoportail, et formant un espace boisé classé. Le hameau est également bordé par quelques alignements d'arbres à protéger qui sont identifiés dans les documents graphiques du plan local d'urbanisme au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme permettant de délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique.

12. Si la parcelle cadastrée XM n° 133 jouxte à l'est et à l'ouest des constructions implantées sur de vastes terrains, elle est bordée au sud et au nord, par-delà la rue Bleue, de parcelles cultivées.

13. Dans ces conditions, au regard du parti d'aménagement retenu et des critères que les auteurs du plan local d'urbanisme avaient pu librement fixer pour choisir d'accorder exceptionnellement à un secteur un classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées, le choix du classement en zone agricole du hameau du Petit Treherman et de la parcelle non-bâtie cadastrée XM n° 133 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation alors au surplus que le règlement de la zone A précise à l'article A.2 les conditions dans lesquelles les bâtiments d'habitation existants peuvent être étendus ou des constructions annexes édifiées.

14. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-22 comme de l'erreur manifeste d'appréciation dans leur application doivent être écartés.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme et de l'incohérence de la justification de l'interdiction de densification de certains hameaux :

15. Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ".

16. Dès lors qu'aucune de ces dispositions ne fixe de critères pour la délimitation des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de les déterminer à l'aune des seules conditions tenant à ce qu'ils soient exceptionnels, de tailles limitées et qu'ils ne permettent qu'une urbanisation limitée.

17. En l'espèce, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont procédé à une analyse par commune et hameaux permettant de déterminer si, compte tenu de leur configuration et des critères dégagés pour la qualification des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, ils pouvaient être définis comme tel.

18. En outre, il ressort du rapport de présentation s'agissant des modalités de développement des entités bâties, page 54, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont défini un ordre de priorité de l'urbanisation en précisant la typologie " usuelle " distinguant les bourgs, les villages, les hameaux et ceci en raison de la complexité et de la variété des cas rencontrés sur le territoire questembertois. Une analyse plus fine au cas par cas a ainsi été menée pour identifier les groupements construits qui relèvent soit d'une entité urbaine, soit d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées ou encore d'un secteur à classer en zone A ou N.

19. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont ainsi entendu permettre le comblement des " dents creuses " mais, d'une part, celles-ci doivent être regardées comme étant " prioritaires " et ne sont envisageables que dans les " villages " et non dans les hameaux. Il est précisé à cet égard, page 48 du rapport de présentation, que les critères " nombre d'habitation ", " présence d'équipements publics " et " interaction avec l'activité agricole " ont été décisifs dans les choix en raison du projet politique des élus et des orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durables.

20. Par application de ces orientations d'aménagement, une carte du secteur de Questembert Nord, page 102 du rapport de présentation, localise les propositions de secteurs classés en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées ou en zone agricole, en fonction d'une dizaine de critères relatifs à l'organisation du tissu bâti, du nombre de constructions, à la présence de commerce, de réseau d'assainissement et de zones d'intérêt environnemental. Au regard de l'insertion du hameau en cause dans un espace agricole, de l'appréciation des caractéristiques du Petit Treherman, à l'aune de ces critères, et après avoir noté que les constructions étaient peu nombreuses et peu ou pas desservies par les réseaux, que des parcelles agricoles, des sièges d'exploitations agricoles entouraient les maisons et qu'un espace boisé se trouvait à proximité, les auteurs du plan local d'urbanisme ont considéré, en cohérence avec ces critères objectifs, que ce hameau ne pouvait être qualifié de secteur de taille et de capacité d'accueil limitées.

21. Les requérants ne démontrent pas que le comblement de dents creuses dans le hameau du Petit Treherman aurait été prioritaire de sorte qu'un classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées aurait dû s'imposer aux auteurs du plan local d'urbanisme compte tenu des objectifs qu'il se sont fixés pour densifier l'urbanisation. La circonstance que, selon les requérants, la réalisation d'une ou deux opérations de constructions ne saurait porter atteinte à l'activité agricole est sans incidence sur la légalité du classement retenu en zone A pour la parcelle cadastrée section XM n° 133.

22. Enfin, les requérants n'établissent pas que l'analyse des caractéristiques et potentialités d'urbanisation des hameaux au niveau intercommunal aurait été lacunaire dès lors que les hameaux de chaque commune composant l'intercommunalité ont fait l'objet d'une étude fondée sur les mêmes critères.

En ce qui concerne le moyen tiré des erreurs de fait commises par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal en ne faisant pas apparaître l'ensemble des constructions du lieudit sur les documents graphiques :

23. D'une part, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont commis aucune erreur de fait en indiquant que le hameau du Petit Treherman ne comportait pas de réseau d'assainissement, un ensemble de dispositifs d'assainissement individuels ne formant pas un tel réseau collectif. S'agissant des voies secondaires, si la rue des Korrigans longe la partie ouest du hameau, elle ne le traverse pas, de même qu'aucune autre voie n'assure une desserte interne au hameau permettant d'identifier un maillage viaire du secteur et un " cœur " de hameau.

24. D'autre part, s'il est exact que le nombre des constructions du hameau est supérieur à la vingtaine, cette seule approximation ne saurait avoir eu à elle seule pour effet de fausser l'analyse des auteurs du plan local d'urbanisme sur la nature du hameau dès lors que les autres critères n'étaient pas favorables au classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées du lieudit. Ce moyen doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect du " guide précieux " que constitue la charte de l'agriculture du Morbihan :

25. Si M. et Mme D soutiennent que la délibération du 16 décembre 2019 a méconnu la charte de l'agriculture et de l'urbanisme du Morbihan qui fixe un principe de gestion économe de l'espace au moyen de la densification des espaces bâtis, les mentions de cette charte sont dépourvues de valeur réglementaire et ne peuvent être utilement invoquées à l'appui d'une contestation de la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

26. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. et Mme D à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Questembert communauté, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. et Mme D une somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme D le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à Questembert communauté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée.

Article 2 : M. et Mme D verseront à Questembert communauté la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et C D et à Questembert communauté.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022.

Le rapporteur,

signé

F. B

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.