Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003541

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 19 août 2020, le 9 décembre 2020 et le 9 juillet 2021, Mme A C, représentée par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 3 mars 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a refusé de lui accorder un permis de construire pour la réalisation de trois bâtiments destinés à la maintenance et à l'entretien du terrain et au stockage d'équipements et de véhicules créant une surface de plancher de 218 m² sur la parcelle cadastrée section AN n° 345 située 10 rue des Ormes ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Cast-le-Guildo, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, de lui délivrer le certificat prévu à l'article R. 424-23 du code de l'urbanisme attestant du permis tacite intervenu le 29 février 2020 ou, à titre subsidiaire, de lui délivrer le permis de construire sollicité, ou, à titre infiniment subsidiaire, de réexaminer sa demande de permis de construire ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cast-le-Guildo la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas tardive ;

- elle était titulaire, sur le fondement du b) de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme, d'un permis de construire tacite et l'arrêté du 3 mars 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a refusé de lui accorder un permis de construire doit être regardé comme retirant le permis de construire tacite intervenu le 29 février 2020 et a été pris en méconnaissance de l'obligation de suivre la procédure contradictoire préalable prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 3 mars 2020 ne pouvait se fonder sur l'interdiction d'exhaussement prévue à l'article UC1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme communal, laquelle n'est applicable qu'aux sous-secteurs UCs et UCas ;

- le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a commis une erreur de droit en considérant que le local " espaces verts " et l'abri non clos prévus étaient soumis aux dispositions limitant la hauteur des abris de jardin de l'article UC10 du règlement du plan local d'urbanisme communal ou ne les respectaient pas ; en toute hypothèse, le maire aurait pu assortir le permis de construire sollicité d'une simple prescription spéciale en ce qui concerne la hauteur de ces constructions.

Par un deux mémoires en défense, enregistrés le 15 octobre 2020 et le 28 janvier 2021, la commune de Saint-Cast-le-Guildo, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme C une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant Mme C, et de Me Hauuy, de la SELARL Cabinet Coudray, représentant de la commune de Saint-Cast-le-Guildo.

Considérant ce qui suit :

1. Le 31 décembre 2019, Mme C a déposé une demande de permis de construire trois bâtiments nécessaires à l'entretien et à la maintenance de son terrain et au stockage d'équipements et de véhicules créant une surface de plancher de 218 m² sur la parcelle cadastrée section AN n° 345 située 10 rue des Ormes. Par un arrêté du 3 mars 2020, le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a refusé de délivrer le permis sollicité. Par une requête enregistrée le 19 août 2020, Mme C conteste la légalité de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'existence d'un permis tacite :

2. Mme C soutient qu'elle était titulaire d'un permis tacite à l'issue du délai d'instruction de deux mois qui lui a été notifié et que l'arrêté du 3 mars 2020 a illégalement retiré ce permis tacite sans avoir été mise à même de présenter des observations. La commune de Saint-Cast-le-Guildo fait valoir que le projet ne concernait pas une annexe à une maison individuelle au sens de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme de sorte que le délai d'instruction règlementaire était donc de trois mois et qu'aucun permis n'a été tacitement délivré avant l'intervention de l'arrêté du 3 mars 2020 attaqué.

3. D'une part, selon l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () b) deux mois pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes (). ".

4. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut () b) permis de construire (). ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (). " Et aux termes de l'article R. 423-41 de ce code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ".

5. Enfin, aux termes de l'article 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Cast-le-Guildo approuvé le 18 décembre 2012, les annexes correspondent aux " locaux ayant un caractère accessoire au regard de l'usage de la construction principale. Il peut s'agir par exemple de remises, caves, garages, locaux vélos, piscines. / Dans le présent règlement, les abris de jardin sont considérés comme des annexes particulières car préfabriqués et à ce titre sont affectés de règles spécifiques ".

6. En premier lieu, la commune soutient en défense que les dimensions des constructions litigieuses seraient trop importantes pour les considérer comme des annexes d'une habitation principale dont le délai d'instruction est de deux mois. Cependant, les dispositions précitées de l'article 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Cast-le-Guildo n'ont pas subordonné la qualification d'annexe aux dimensions réduites des constructions envisagées mais précisé leur caractère accessoire par rapport à la construction principale. La commune ne peut pas plus invoquer les dimensions des constructions litigieuses en se prévalant de la fiche technique intitulée " lexique national d'urbanisme " élaborée par le ministre chargé de l'urbanisme en vue d'éclairer les termes utilisés par le règlement national d'urbanisme, en l'absence d'arrêté ministériel, tel que prévu par l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme, approuvant le lexique national d'urbanisme pour lui donner valeur règlementaire.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice de présentation du dossier de demande de permis de construire, que le projet de la requérante a pour objet d'édifier des " bâtiments fonctionnels permettant de compléter les habitations pour fournir un abri aux équipements d'entretien du site, aux véhicules, au matériel de loisir et un atelier pour la maintenance globale des équipements " et s'inscrit " dans une démarche globale d'amélioration des conditions de gestion et de développement du site ", lequel fait près de trois hectares et comporte déjà deux maisons d'habitation, développant une surface de plancher de 620 m². Le projet prévoit ainsi l'édification d'un bâtiment de 190 m² destiné à abriter les véhicules et les équipements nautiques et à accueillir un atelier et un espace de stockage d'archives. Le projet prévoit également l'édification d'un local semi-enterré dédié à l'entretien des espaces verts, d'une superficie de 69 m², qui comprendra une serre-pépinière. Enfin, il est prévu de réaliser un abri ouvert destiné à protéger les propriétaires en cas d'intempéries durant leurs activités.

8. La seule circonstance que les constructions projetées couvrent une surface de plancher de 218 m² n'interdit pas, en particulier au regard du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, de les qualifier d'annexe à une maison individuelle au sens des dispositions mentionnées au point 3. S'il est nécessaire de tenir compte des dimensions des constructions projetées pour les qualifier éventuellement d'annexe, cette appréciation doit également porter sur les dimensions des constructions déjà existantes sur le terrain d'assiette du projet. Or, en l'espèce, il ressort de la demande de permis de construire que les deux maisons d'habitation édifiées sur le site présentent une surface de plancher de 620 m² près de trois fois supérieure à celle des constructions projetées.

9. Par ailleurs, ainsi que cela ressort de la notice de présentation, les nouvelles constructions prévues permettront d'ajouter aux deux maisons d'habitation des locaux qui leur sont complémentaires, parmi lesquels un garage, un atelier, une serre pépinière, un abri à l'extérieur, dont plusieurs sont d'ailleurs mentionnées dans l'énumération non limitative à laquelle procède l'article 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Cast-le-Guildo. Les nouvelles constructions prévues permettront en outre l'entretien des terrains d'assiette des deux maisons d'habitation, qui constituent un important tènement en bord de mer de près de trois hectares.

10. Dans ces conditions, les constructions projetées, tant au regard de leurs dimensions que de leurs fonctionnalités, présentent un caractère accessoire au regard de ce vaste ensemble immobilier et constituent, ainsi, des annexes au sens des dispositions citées au point 3.

11. Il en résulte que le délai d'instruction réglementaire du permis que la requérante a sollicité était de deux mois, ainsi qu'elle le fait valoir dans ses écritures.

12. Or, il ressort des pièces du dossier que Mme C a déposé en mairie sa demande de permis de construire le 31 décembre 2019. En application des dispositions citées au point 3 du présent jugement, le silence gardé pendant deux mois par l'administration de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a fait naître un permis de construire tacite au bénéfice de la requérante, soit le 29 février 2020.

En ce qui concerne le retrait irrégulier d'une décision créatrice de droit :

13. Aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (). ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre elle-même la personne intéressée en mesure de présenter des observations.

14. Il résulte de ce qui a été précisé au point 12 que l'arrêté du 3 mars 2020 refusant le permis de construire sollicité par la requérante constitue une décision de retrait d'une décision créatrice de droit et figure ainsi au nombre des actes devant être motivés et faisant l'objet d'une procédure contradictoire en application des articles L. 211-2 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme C ait été mise en mesure de présenter ses observations préalables à l'édiction de la décision attaquée, alors que cette procédure constitue, pour l'intéressée, une garantie.

15. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 3 mars 2020 a été pris en méconnaissance de la procédure instituée par les dispositions précitées doit être accueilli.

En ce qui concerne la méconnaissance du champ d'application de l'article UC1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme communal :

16. Aux termes de l'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme communal : " sont interdites les occupations et utilisations du sol de toute nature, autres que celles liés à l'habitat, à la vie et au bon fonctionnement des quartiers d'habitat et centres traditionnels, et notamment : () / - Les affouillements ou exhaussements du sol autres que ceux nécessaires à la réalisation des constructions et installations autorisées ".

17. Contrairement à ce que soutient la requérante, l'interdiction des affouillements ou exhaussements du sol autres que ceux nécessaires à la réalisation des constructions réalisées prévue par l'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme communal, concerne l'ensemble des sous-secteurs de la zone UC et est, par suite, applicable au terrain d'assiette du projet. Toutefois, cette disposition a pour seul objet d'interdire les affouillements ou les exhaussements du sol réalisés en dehors de toute autorisation d'urbanisme.

18. Ainsi, et à supposer que cette disposition ait eu pour objet, ainsi que le soutient la commune, d'interdire les exhaussements ou affouillements qui ne sont pas nécessaires à la réalisation des constructions projetées, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la notice de présentation jointe au dossier de demande de permis de construire, que les travaux d'exhaussement du talus sont nécessaires afin d'enterrer pour partie le local " espaces verts " de 69 m², dont il est prévu qu'il soit réalisé " à l'image de " la maison d'architecte existante édifiée sur le terrain d'assiette du projet, qui est elle-aussi semi-enterrée. Le rétablissement d'un talus sur la partie ouest du site, le long de la parcelle 345 était donc nécessaire, pour des motifs de cohérence esthétique, à la réalisation du projet de construction au sens des dispositions de l'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme, y compris en l'absence de contraintes techniques.

19. Par suite, le motif tiré de l'existence de travaux d'exhaussement pouvait fonder le refus de permis de construire en invoquant la méconnaissance des dispositions de l'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article UC10 du règlement écrit du plan local d'urbanisme communal :

20. Aux termes du 2) de l'article UC10 du règlement littéral du plan local d'urbanisme communal " La hauteur totale des abris de jardin est limitée à 2,50 m ". Aux termes de l'article 7 de ce même règlement : " Sont considérées comme constructions annexes les locaux ayant un caractère accessoire au regard de l'usage de la construction principale. Il peut s'agir par exemple de remises, caves, garages, locaux vélos, piscines. / Dans le présent règlement, les abris de jardin sont considérés comme des annexes particulières car préfabriqués et à ce titre sont affectés de règles spécifiques ". Les auteurs du plan local d'urbanisme ont ainsi considéré que les abris de jardin étaient des constructions préfabriquées auxquelles des règles spécifiques devaient s'appliquer, notamment de hauteur.

21. Il ressort de l'arrêté attaqué que, pour refuser le permis de construire sollicité, le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a considéré que la hauteur de 2,9 mètres de l'abri espace vert et celle de l'abri ouvert de 4,92 mètres ne respectaient pas les dispositions de l'article UC10 du règlement littéral du plan local d'urbanisme communal limitant la hauteur des abris de jardin à 2,5 mètres. Par ailleurs, selon les pièces du dossier, et en particulier la notice présentant le projet et des modélisations graphiques des constructions (PC 6), ni le local dédié à l'entretien des espaces verts, ni l'abri ouvert ne sont préfabriqués. Or, les auteurs du plan local d'urbanisme communal ont entendu identifier par cette caractéristique architecturale essentielle les abris de jardin, qui forment, en application de l'article 7 du règlement du plan local d'urbanisme " des annexes particulières " " affectés de règles spécifiques ".

22. Dans ces conditions, Mme C est fondée à soutenir que le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo a commis une erreur de droit en considérant que ces deux constructions étaient soumises à la limitation de hauteur pour les abris de jardin prévue à l'article UC10 du règlement littéral du plan local d'urbanisme.

23. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des motifs retenus par l'arrêté du 3 mars 2020 n'était de nature à fonder la décision de refus opposée par le maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo à la demande de permis de construire qui lui était soumise.

24. Mme C est ainsi fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 3 mars 2020 par lequel le maire a refusé de lui accorder un permis de construire et a irrégulièrement retiré celui qui lui avait été accordé tacitement le 29 février 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

25. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. () ".

26. L'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo du 3 mars 2020 a pour effet de faire renaître le permis de construire tacite dont était bénéficiaire Mme C. Par suite, en application des dispositions citées au point 25, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo de délivrer à Mme C le certificat de permis tacite sollicité dans un délai d'un mois suivant la date de notification du présent jugement.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que demande la commune de Saint-Cast-le-Guildo au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Cast-le-Guildo, une somme de 1 500 euros à verser à Mme C au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo du 3 mars 2020 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Cast-le-Guildo de délivrer à Mme C le certificat de permis tacite prévu à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Cast-le-Guildo versera à Mme C la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Cast-le-Guildo au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à la commune de Saint-Cast-le-Guildo.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022.

Le président-rapporteur

signé

C. B

L'assesseur le plus ancien

signé

F. Bozzi

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.