Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003603

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 août 2020 et le 17 mars 2022, M. B C, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 mars 2020 par lequel le maire de la commune de Pleumeur-Bodou a refusé d'accorder à M. C un permis de construire une maison d'habitation sur un terrain situé lieudit Crec'h Meur ;

2°) d'annuler la décision du 24 janvier 2020 par laquelle le préfet des Côtes-d'Armor a émis un avis défavorable sur la demande de M. C, transmise par le maire de Pleumeur-Bodou, tendant à l'obtention d'un permis de construire une maison d'habitation sur un terrain situé lieudit Crec'h Meur ;

3°) d'enjoindre, à titre principal, à la commune de lui délivrer le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme attestant du permis tacite intervenu le 4 février 2020 ;

4°) d'enjoindre, à titre subsidiaire, à la commune de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

5°) d'enjoindre, à titre très subsidiaire, à la commune de réexaminer sa demande de permis de construire ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Pleumeur-Bodou et de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les décisions du maire de Pleumeur-Bodou et du préfet des Côtes-d'Armor méconnaissent les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ainsi que l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 ;

- la décision du préfet méconnaît les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme ;

- la décision du préfet méconnaît les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 octobre 2021, le préfet des Côtes-d'Armor conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, il y a lieu de procéder à une substitution de motif fondée sur les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2022, la commune de Pleumeur-Bodou, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été informées le 10 mai 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision du 24 janvier 2020 en ce que le bien-fondé de l'avis du préfet ne peut être contesté que par la voie de l'exception d'illégalité dans le cadre des conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de délivrance de ce permis de construire.

Par un mémoire du 16 mai 2022, M. C a produit des observations en réponse au moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant M. C, et de Me Guil, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Pleumeur-Bodou.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est propriétaire d'un terrain cadastré section ZM n° 72 situé lieudit " Dossen " sur le territoire de la commune de Pleumeur-Bodou. M. C a présenté à la mairie de Pleumeur-Bodou le 4 décembre 2019 une demande de permis de construire pour la construction d'une maison d'habitation d'une surface de plancher de 83 m² sur la partie sud de son terrain. Saisi de cette demande par le maire de Pleumeur-Bodou, le préfet des Côtes-d'Armor a exprimé son désaccord sur ce projet le 24 janvier 2020 et par un arrêté du 11 mars 2020, le maire a opposé un refus à la demande de permis de construire de M. C. Ce dernier sollicite auprès du tribunal l'annulation de la décision du préfet du 24 janvier 2020 et de l'arrêté du maire du 11 mars 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la décision du préfet du 24 janvier 2020 :

2. Aux termes de l'article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi ELAN : " () III. Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi () ".

3. La requête présentée par M. C est notamment dirigée contre la décision du 24 janvier 2020 par laquelle le préfet des Côtes-d'Armor, saisi sur le fondement de l'article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, n'a pas donné son accord sur le projet de construction du requérant. Le préfet a estimé que le projet en litige ne pouvait être considéré comme étant situé en continuité d'un village ou d'une agglomération et se trouvait dans une zone d'urbanisation diffuse.

4. En l'espèce, la délivrance du permis de construire sollicité étant subordonné à l'accord du préfet, un refus du préfet s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation. Toutefois, si la position du préfet concernant la délivrance de l'autorisation ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés par voie d'exception de sa régularité et son bien-fondé peuvent être invoqués devant le juge appelé à statuer sur la décision prise par l'autorité compétente, en l'espèce le maire de la commune de Pleumeur-Bodou, quel qu'en soit le sens.

5. Il résulte de ce qui précède que la requête est irrecevable en tant qu'elle tend à l'annulation de la décision du préfet des Côtes-d'Armor du 24 janvier 2020 et que ces conclusions doivent dès lors être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté de refus du maire du 11 mars 2020 :

S'agissant du moyen tiré de l'existence d'un permis de construire tacite et de l'absence de procédure contradictoire préalablement au retrait de cette décision :

6. Aux termes de l'article R*423-25 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R*423-23 est majoré de deux mois : / a) Lorsqu'il y a lieu de consulter une commission départementale ou régionale ; (). ". Aux termes de l'article R*423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Aux termes de son article R. 423-42 : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification du délai : / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis ". Aux termes de l'article R. 423-59 du code de l'urbanisme : " () les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ".

7. En outre, aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

8. Il résulte de ces dispositions que si l'illégalité d'une demande tendant à la production d'une pièce qui ne peut être requise est de nature à entacher éventuellement d'illégalité un refus de permis de construire, elle ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'un permis de construire tacite. En outre, une décision de permis de construire tacite naît en principe deux mois après le dépôt de la demande, en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration ou d'une demande de pièces complémentaires.

9. Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

10. En premier lieu, il ressort de la lettre du préfet des Côtes-d'Armor en date du 24 janvier 2020, que celui-ci a informé le maire de Pleumeur-Bodou qu'au regard de la situation de la parcelle d'implantation du projet, la demande de permis de construire ne pouvait être étudiée par la commission départementale de la nature des paysages et des sites, qu'il n'était pas tenu de saisir cette commission et ne pouvait donner son accord. Il résulte de l'absence de consultation de la commission départementale de la nature des paysages et des sites par le préfet des Côtes-d'Armor qu'il n'y avait donc pas lieu d'informer le pétitionnaire d'une majoration du délai d'instruction de la demande de permis de construire. En tout état de cause, la commune ne justifie pas qu'elle aurait informé le pétitionnaire du nouveau délai d'instruction résultant de la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Dans ces conditions, seul un délai d'instruction de deux mois pouvait être indiqué à M. C.

11. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier que le 17 décembre 2019, la commune de Pleumeur-Bodou a adressé un courrier demandant à M. C le dépôt de pièces manquantes dont un plan masse des constructions à édifier et, en application des dispositions de l'article R. 431-16 c) du code de l'urbanisme, une attestation de conformité du projet d'installation.

12. Le 18 décembre 2019, ainsi qu'en attestent les pièces produites par la commune, le pétitionnaire a accusé réception de ce courrier. Cette même lettre indiquait que le délai d'instruction de deux mois ne commencerait à courir qu'après le dépôt de toutes les pièces manquantes en mairie. Le requérant, qui ne conteste pas avoir été destinataire de ce courrier, produit une attestation du constructeur Trecobat en date du 16 mai 2022 certifiant que des pièces complémentaires ont été déposées à la mairie le 6 janvier 2020. Le délai de deux mois recommençait donc à courir à compter de cette date soit jusqu'au 6 mars 2020, date à l'issue de laquelle pouvait naître un permis de construire tacite, malgré le désaccord du préfet du 24 janvier 2020, dès lors que le projet de M. C n'est pas au nombre des cas prévus à l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme aux termes duquel en l'absence de décision expresse il naît une décision implicite de rejet du permis de construire.

13. Dans ces conditions, le permis de construire tacite né le 6 mars 2020, qui constitue une décision créatrice de droit, ne pouvait être retiré implicitement le 11 mars suivant par le maire de Pleumeur-Bodou sans que soit mise en œuvre préalablement la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

14. Par suite, M. C a été privé d'une garantie et se trouve ainsi fondé à soutenir que la méconnaissance de la procédure contradictoire par l'arrêté attaqué en justifie l'annulation.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 :

15. En premier lieu, dès lors que le maire de Pleumeur-Bodou était tenu de refuser le permis de construire en raison du désaccord du préfet, le requérant doit être regardé comme contestant, par la voie de l'exception, le bien-fondé de l'avis conforme du préfet.

16. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ".

17. Le III de l'article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la demande permis de construire en litige ayant été déposé le 4 décembre 2019, les dispositions du V précitées sont applicables en l'espèce.

18. Il résulte en outre des dispositions précitées de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, dans les secteurs déjà urbanisés ne constituant pas des agglomérations ou des villages, les constructions situées en dehors de la bande littorale des cent mètres et des espaces proches du rivage, sous réserve que ces secteurs soient identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme. Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique prévoit dans son paragraphe III que dans une période transitoire allant jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

19. Pour s'opposer au projet de M. C, le préfet a estimé que le terrain d'emprise du projet était situé au sein d'un secteur d'urbanisation diffuse insuffisamment dense pour être regardé comme un secteur déjà urbanisé et le maire de Pleumeur-Bodou a considéré que " La parcelle ZM 72p concernée par le projet est classée en zone UH du PLU approuvé le 13 mars 2014. Cette parcelle n'est pas située au sein d'une agglomération ou d'un village. L'urbanisation du secteur de Crec'h Meur est caractérisée notamment au sud par des ruptures de continuité, ce qui ne permet pas d'inscrire ce secteur en tant que secteur déjà urbanisé. ".

20. Or, il ressort des pièces du dossier, notamment des documents du site Géoportail produits par le requérant, que le secteur du Dossen, qui comporte plus d'une cinquantaine de constructions et au sein duquel la maison est envisagée est caractérisé, au nord, par un noyau dur d'habitations principalement mitoyennes, édifiées au croisement entre les rues du Dossen et de Keredoss. Les constructions sont, au centre du lieudit, implantées selon une disposition assez dense. Enfin, la partie sud du secteur du Dossen comprend, elle aussi, de nombreuses maisons implantées à de faibles distances les unes des autres et le groupement de cinq constructions auquel est agrégé le terrain d'emprise du projet n'est séparé du reste du secteur urbanisé que par un accès à un terrain agricole d'une largeur de l'ordre de 12 mètres. Ce lieudit du Dossen, dont il n'est pas contesté qu'il est desservi par les réseaux, doit ainsi être regardé comme un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

21. Dans ces conditions, compte tenu de la localisation du terrain d'assiette entre plusieurs constructions, le projet litigieux n'est pas susceptible d'étendre le périmètre bâti existant. Par suite, l'arrêté de refus du 11 mars 2020 faisant l'objet du litige méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ainsi que l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018.

22. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté de refus du 11 mars 2020 du maire de Pleumeur-Bodou doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

23. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".

24. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. () ".

25. En raison des motifs d'annulation retenus ci-dessus, dont il résulte que M. C bénéficie d'un permis de construire tacite depuis le 6 mars 2020, il convient uniquement d'enjoindre au maire de la commune de Pleumeur-Bodou de délivrer au pétitionnaire le certificat prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. C, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Pleumeur-Bodou la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. C la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Pleumeur-Bodou le versement à M. C d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Pleumeur-Bodou du 11 mars 2020 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Pleumeur-Bodou de délivrer à M. C le certificat prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans les conditions fixées au point 25 du présent jugement.

Article 3 : La commune de Pleumeur-Bodou versera à M. C une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de M. C est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Pleumeur-Bodou au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, à la commune de Pleumeur-Bodou et au préfet des Côtes-d'Armor.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022.

Le rapporteur,

signé

F. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.