Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003604

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 août 2020 et le 17 mars 2022, M. B C, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté a approuvé le schéma de cohérence territoriale ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération méconnaît les dispositions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 27 décembre 2021 et le 4 avril 2022, la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant M. C, et de Me Guil, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est propriétaire d'un terrain cadastré section ZM n° 72 situé lieudit " Dossen " sur le territoire de la commune de Pleumeur-Bodou. Par une délibération du 4 avril 2017, la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté a prescrit l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale du Trégor. Par une délibération du 12 mars 2019, le projet de schéma de cohérence territoriale du Trégor a été arrêté par le conseil communautaire. Enfin, par délibération du 4 février 2020, le schéma de cohérence territoriale du Trégor a été approuvé. M. C demande l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ".

3. En l'espèce, aux termes de l'orientation 3.1.2 " Les autres espaces urbanisés ", " Dans les espaces soumis à la loi Littoral, les documents d'urbanisme locaux peuvent permettre la densification de certains espaces urbanisés, ensembles bâtis structurés autour de plusieurs voies de circulation et comprenant au moins 30 constructions principales regroupées et disposées en plusieurs rangs de part et d'autres de ces voies. Ces espaces urbanisés correspondent à la notion éponyme prévue par le Code de l'urbanisme. Les espaces urbanisés sont identifiés sur le document graphique n°5. Les documents d'urbanisme locaux définissent, en leur sein, les terrains situés en dehors des Espaces proches du rivage (EPR), qui seuls peuvent faire l'objet de droits à construire. / Les capacités d'accueil qui y sont prévues ne doivent pas compromettre l'objectif de développer le nombre d'habitants prioritairement dans les agglomérations et en extension de celles-ci. Dans le cas où l'extension de proche en proche d'une agglomération ou d'un village conduit à intégrer un espace urbanisé, les documents d'urbanisme locaux peuvent alors lui appliquer le régime de l'extension de proche en proche (3.1.1) ". Les espaces urbanisés sont localisés sur le document graphique n° 5.

4. Il résulte de ces orientations que les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont non seulement fixé un nombre minimal de 30 constructions, mais qu'ils ont également prévu un critère de densité dès lors qu'il est prévu que ces ensembles bâtis soient structurés autours de plusieurs voies de circulation et que les constructions qui le composent soient regroupées et disposées en plusieurs rangs de part et d'autre de ces voies.

5. La circonstance que les auteurs du schéma de cohérence territoriale n'aient pas entendu déterminer une valeur de densité de constructions par hectare est à cet égard sans influence sur la légalité du critère ainsi défini dès lors que la concentration des constructions sur plusieurs rangs appelle nécessairement l'existence d'une densité substantielle s'opposant en tout état de cause à une répartition éparse de l'urbanisation.

6. S'agissant du nombre minimal de 30 constructions, il résulte d'une analyse exhaustive des auteurs du schéma de cohérence territoriale portant sur le paysage urbain. A cet égard, il ressort du rapport de présentation relatant l'historique de la périurbanisation que " La consommation d'espaces agricoles et naturels s'envole. Les pouvoirs publics s'efforcent d'encadrer la forme architecturale des nouvelles maisons, en inventant le modèle de la maison néo bretonne (Le Couëdic, 2004), mais pas leur consommation foncière. Les nouveaux pavillons sont construits sur des parcelles très grandes, parfois de plusieurs milliers de mètres carrés. ". Le rapport de présentation présente un tableau des formes urbaines développées dans le Trégor depuis les années 60 et de densité inférieure à 10 constructions par hectare et déplore, dans une analyse croisée sur le paysage, la tradition locale d'un habitat dispersé et la permanence de constructions isolées.

7. En outre, l'analyse de la consommation d'espace dans le rapport de présentation indique également que " La maison individuelle en diffus, hors périmètre de lotissement ou d'aménagement, consomme encore plus d'espace, la taille des parcelles concernées étant le plus souvent très généreuse ".

8. Enfin, dans la partie du rapport consacrée à la justification des choix retenus, il est précisé que " En dehors [des] centralités, le document d'orientations et d'objectifs laisse ouverte la possibilité de densifier des espaces urbanisés, secteurs de plus petite taille, souvent dépourvus d'équipements et services, pour optimiser un foncier qui ne peut plus être mobilisé pour un autre usage. Ces possibilités doivent être utilisées avec modération. Un espace urbanisé doit donc comporter au moins 30 constructions principales regroupées. ".

9. Le nombre de 30 constructions doit ainsi être regardé non pas comme le fruit d'une décision arbitraire mais plus certainement de la volonté de privilégier la densification des groupements de constructions de taille raisonnable afin d'éviter un mitage progressif du territoire, par une consommation excessive d'espaces agricoles et naturels par des ensembles urbains mineurs, qui ne serait pas cohérent avec le parti d'aménagement choisi.

10. Enfin, le requérant ne démontre pas en quoi un nombre inférieur serait plus pertinent sans pour autant contrarier les orientations librement choisies par les auteurs du schéma de cohérence territoriale. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme :

11. Aux termes des dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme applicables aux communes littorales : " Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-23 ; / 1° bis De l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine ; / 2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; / 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. / Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi qu'à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes. ".

12. Le moyen n'est pas étayé des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

13. En tout état de cause, il ressort du rapport de présentation que celui-ci expose, au titre des enjeux du schéma de cohérence territoriale et des " transitions à réussir ", des éléments succincts relatifs au maintien de l'adéquation entre le développement du territoire et les capacités d'accueil. Le rapport de présentation comme le document d'orientations et d'objectifs apportent ensuite dans d'autres chapitres les compléments nécessaires au traitement exhaustif de ce sujet.

14. S'agissant des espaces remarquables, le document graphique n° 3 du document d'orientations et d'objectifs en dessine les contours les orientations littérales imposant de les préserver, excluant ainsi implicitement mais nécessairement qu'ils puissent présenter une quelconque capacité d'accueil de nouvelles constructions.

15. S'agissant des risques naturels, présentés au paragraphe 6.1 de l'état initial de l'environnement, le rapport de présentation présente notamment deux cartes délimitant les risques d'inondation par débordement des cours d'eau et les risques de submersion. Il en est de même pour les risques technologiques. Les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont ainsi localisé les espaces présentant des capacités d'accueil défavorables.

16. Par ailleurs, la troisième partie du rapport, consacrée à l'analyse de la consommation d'espaces, indique que " La comparaison des données d'occupation du sol entre 2008 et 2018 montre une consommation d'espace équivalente à 69 hectares par an en moyenne. Ce sont ainsi 689 hectares d'espaces agricoles et naturels qui ont été consommés entre 2008 et 2018 " et précise que ce sont les communes rurales et les communes périurbaines qui ont le plus consommé d'espace. Il s'en déduit que leur capacités d'accueil sont désormais limitées.

17. En outre, afin de promouvoir un aménagement équilibré, le document d'orientations et d'objectifs représente de manière schématique les enveloppes urbaines des agglomérations et villages, document graphique n° 2, et ces enveloppes servent de référence pour la mise en œuvre de plusieurs orientations, notamment celles qui fixent les conditions dans lesquelles ces agglomérations et villages sont autorisées à se développer par extension urbaine ou par densification.

18. Plus précisément, le rapport de présentation explicite la méthode d'estimation des capacités d'accueil de nouveaux logements : " Dans chaque commune ont été mesurées les capacités à accueillir ces nouveaux logements par densification dans les enveloppes de référence (). Ces capacités sont évaluées en identifiant au sein de ces enveloppes les espaces agricoles et naturels mobilisables, les dents creuses (parcelles bâties de plus de 800 m² et proposant une forme adaptée à la construction), et en extrapolant les volumes de constructions en division de parcelles bâties () constatées ces 20 dernières années. Ace potentiel est retiré une part de 10 à 20 % selon les secteurs, dédiée à l'accueil d'une partie des futures activités commerciales, tertiaires et des équipements et services prévus (document d'orientations et d'objectifs, 2.1 et 2.3), ainsi qu'au maintien de certaines emprises libres pour des raisons de qualité paysagère (document d'orientations et d'objectifs, 3.3.1). Sur le potentiel restant, il est appliqué la densité prévue pour chaque commune (document d'orientations et d'objectifs, 3.2.3), ce qui permet de déterminer secteur par secteur la part de la production de logements qu'il est possible de réaliser par densification. Au total, ce sont 5 200 des 13 800 logements nécessaires qui peuvent être produits de cette manière. Il reviendra ensuite aux documents locaux d'urbanisme, ainsi que le prévoit le Code de l'urbanisme, de préciser ce potentiel et, si cela est possible, de programmer un nombre plus important de nouveaux logements au sein des enveloppes. ".

19. En outre, dans les développements relatifs à " la mise en œuvre d'une politique de l'habitat équilibrée ", les capacités d'accueil au regard des pratiques précédentes sont encore analysées et il en ressort que " En dehors de Lannion et de Tréguier, le parc de logements du territoire est marqué par la forte prédominance des logements pavillonnaires en statut de propriétaires () Mais le parc de logements doit maintenant être adapté pour répondre à de nouveaux enjeux. " et " La production des 13 800 nouveaux logements nécessaires pour répondre aux besoins des ménages entre 2020 et 2040 doit en tenir compte : le parc doit proposer des formats et des statuts de logements plus diversifiés () de taille moyenne ou de petite taille, à proximité des services et les collectivités locales doivent " réduire de moitié le rythme de consommation foncière induite par l'habitat " en " réduisant le taux de vacance d'un point dans le parc et en réalisant plus de 36 % du volume de logements à construire à l'intérieur des enveloppes urbaines constituées et par le rehaussement de la densité moyenne des opérations à 20 logements par hectare. ".

20. Les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont traduit ces enjeux de répartition géographique des nouveaux logements à construire en fonction des capacités d'accueil foncières et de service à la population. Ainsi, il est exposé que " Les 13 800 logements nouveaux à produire sont répartis entre les communes, à partir des principes suivants : / • La moitié doit prendre place dans les pôles de l'armature territoriale, pour conforter leur offre de services. Certains d'entre eux ont en effet connu une perte de population ces dernières années (DP, 2.1.2) qui menace la pérennité des commerces et limite la capacité à développer des services nouveaux. / • La moitié restante est distribuée en tenant compte de la population, du nombre d'emplois et du nombre de services proposés. Au terme de ce calcul, si une commune montre un taux de vacance supérieur à 10 %, elle voit son nombre de logements à produire réduit. A l'inverse, les communes en carence de logements sociaux au sens de la loi SRU se voient attribuer un bonus pour les aider à rattraper leur retard. Ces clefs de répartition doivent permettre de renforcer la proximité entre services et habitants, qui va être d'autant plus importante que la population vieillit et que beaucoup de personnes seront moins mobiles dans l'avenir (DP, 3.1), de favoriser la création de services nouveaux, et de maitriser les besoins de déplacements. Le SCoT fixe un second objectif : réaliser au moins 36 % des nouveaux logements en densification. Cet objectif moyen est décliné plus en détail par secteur géographique, grâce à une évaluation par traitement géomatique des potentiels disponibles ".

21. S'agissant de l'accueil de nouvelles activités économiques, le rapport de présentation précise encore le souci de maitriser la consommation d'espaces naturels et agricoles dès lors qu'entre 2008 et 2018, 137 hectares ont été prélevés pour le développement économique et que l'objectif est de réduire le rythme de 13,7 ha à un peu moins de 9 ha par an au regard des capacités d'accueil résiduelles, en positionnant davantage d'activités à l'intérieur des enveloppes urbaines constituées.

22. Plusieurs développements concernent en outre les équipements en matière d'eau, d'assainissement ou encore de traitement des déchets.

23. L'évaluation environnementale identifie également les principaux enjeux environnementaux et mesure, notamment sous forme de tableaux thématiques, la vulnérabilité de l'ensemble des ressources disponibles sur le territoire et les indicateurs choisis doivent permettre d'évaluer les éventuels dépassements des capacités d'accueil de celui-ci.

24. La circonstance que le chapitre spécifique relatif aux capacités d'accueil doit être lu au regard des précisions apportées dans d'autres développement du schéma de cohérence territoriale n'est pas de nature à démontrer une méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme.

25. De même, la circonstance que parmi le rapport de présentation, dans sa partie intitulée " documents avec lesquels le SCoT doit être compatible ", ne mentionne pas l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme parmi " les dispositions relatives à la loi Littoral " avec lesquelles le SCoT doit être compatible, ne signifie pas que les auteurs du SCoT ne les auraient pas respectées pour déterminer les capacités d'accueil des espaces urbanisés ou à urbanisés des communes littorales. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

26. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par M. C doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. C la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C le versement à M. C d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, et à la communauté d'agglomération Lannion-Trégor Communauté.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022.

Le rapporteur,

signé

F. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.