Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2003929

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 septembre 2020 et le 19 mars 2021, M. B C, représenté en dernier lieu par la SCP Cabinet Gosselin, demande au tribunal :

1°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 3 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Penvenan a déclaré non réalisable la construction d'une maison individuelle sur un terrain cadastré section E n° 1449 situé rue du Sémaphore ;

2°) d'annuler la décision rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Penvenan le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ainsi que les dispositions de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application de ces dispositions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2020, la commune de Penvenan, représentée par le Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 17 décembre 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Goven, de la SCP Cabinet Gosselin, représentant M. C, et de Me Hauuy, du Cabinet Coudray, représentant la commune de Penvenan.

Considérant ce qui suit :

1. Le 13 mars 2020, M. C a déposé à la mairie de Penvenan une demande de certificat d'urbanisme opérationnel portant sur la construction d'une maison individuelle sur une parcelle cadastrée section E n° 1449. Le 3 juin 2020, le maire de la commune de Penvenan a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif. Le 27 juillet 2020, M. C a saisi le maire de Penvenan d'un recours gracieux tendant au retrait de la décision du 3 juin 2020. Par une lettre du 7 août 2020, le maire a rejeté ce recours gracieux. M. C demande l'annulation de la décision du 3 juin 2020, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Pour déclarer par sa décision du 3 juin 2020 que l'opération envisagée par M. C n'était pas réalisable, le maire de Penvenan a considéré que " le projet constitue une extension de l'urbanisation qui n'est pas en continuité avec un village ou une agglomération, contrevient aux dispositions de l'article L. 121-8 issues de la loi littoral ".

3. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa version issue de la loi du 23 novembre 2018 applicable aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau (), à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ".

4. Aux termes de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " () / III. - Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " - s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de permis de construire ayant été déposée le 13 mars 2020, les dispositions du V citées sont applicables en l'espèce.

5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

6. Dans les secteurs urbanisés non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018, l'article 42 de cette loi prévoit, en son paragraphe III, que dans une période transitoire allant jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

7. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

8. Enfin, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est elle-même réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan d'occupation des sols, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l'absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette.

9. En premier lieu, ainsi que le fait valoir le requérant, le schéma de cohérence territoriale approuvé par délibération du conseil communautaire de Lannion-Trégor Communauté le 4 février 2020 n'est exécutoire que depuis le 20 juillet 2020. Il s'ensuit que la commune de Penvenan ne peut prétendre apprécier la légalité de l'arrêté du 3 juin 2020 à l'aune de ces dispositions postérieures du schéma de cohérence territoriale.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'orientation 3.5.1 du schéma de cohérence territoriale approuvé le 5 décembre 2012 et rendu exécutoire le 6 mars 2013 : " En reprenant les notions de la Loi Littoral, le SCoT considère comme : / - Des agglomérations les ensembles urbains organisés autour d'un cœur dense et regroupé, comprenant de l'habitat, des commerces, des activités, des services, des équipements administratifs et scolaires. Les parcs d'activités structurants identifiés par le SCoT (Item 2.3) sont considérés comme des agglomérations. / - Des villages les ensembles bâtis organisés avec de la densité, de la mitoyenneté de bâti, une voirie hiérarchisée et éventuellement un espace publique aménagé. Le village comporte au moins 30 habitations et un élément fédérateur de sa vie sociale : équipement administratif, cultuel, culturel, commercial ou de loisirs. " et " Les secteurs urbanisés : / Le Trégor, comme l'ensemble de la Bretagne, est traditionnellement organisé en habitat dispersé. Les anciens hameaux se sont ainsi agrandis, constituant parfois de vastes secteurs urbanisés. Mais compte tenu de sa vitesse de croissance démographique, ce modèle ne peut être poursuivi sur le littoral sans préjudice pour les paysages, les espaces naturels et l'agriculture. L'objectif est de mettre fin au mitage. / Ces ensembles bâtis comptent de nombreuses parcelles encore nues, souvent situées en " dent creuse " entre plusieurs maisons. Elles sont souvent délaissées par l'agriculture et s'enfrichent. Dans un souci d'économie du foncier, il est important d'y autoriser l'édification de nouveaux bâtiments. Ce qui est construit sur ces terrains ne l'est pas en extension des agglomérations et villages. / Seuls les secteurs urbanisés pourront être densifiés. Ils ne doivent pas être confondus avec le mitage, l'urbanisation diffuse ou l'étalement en linéaire. Au sens de la Loi Littoral, est considéré dans le SCoT comme " secteur urbanisé ", tout ensemble bâti présentant une organisation groupée, de la densité et rassemblant au moins 15 constructions. Les simples linéaires d'habitations le long des voies de transit ne constituent donc pas un secteur urbanisé. De même, les groupes d'habitations sur des parcelles très vastes ne présentent pas une densité suffisante pour qu'ils soient considérés comme tels. / Les secteurs urbanisés ne peuvent pas s'étendre, mais peuvent être confortés à l'intérieur de leur enveloppe constituée, par comblement des dents creuses. ".

11. Par ailleurs, aux termes de l'orientation 3.5.2 du schéma de cohérence territoriale approuvé le 5 décembre 2012 en vigueur à la date de la décision : " L'espace proche du rivage : La Loi Littoral prévoit que soit défini un espace proche du rivage (E.P.R.) dans lequel sont appliquées des principes d'urbanisation plus limitatifs, afin de préserver davantage les paysages de front de mer. Le territoire s'est donné un tracé en 1995 qui fixe l'espace proche du rivage, en tenant compte de plusieurs critères : la distance par rapport à la mer, la visibilité depuis le rivage, la visibilité depuis l'intérieur des terres, le relief et la configuration des lieux, l'état antérieur des lieux, l'ambiance maritime. Celui-ci porte sur le linéaire côtier du Trégor, et remonte le long des estuaires jusqu'à la "limite transversale de la mer". Troguéry et Pouldouran étant situés en amont de celle-ci, elles ne sont pas concernées par cette disposition. Pour le Léguer, cette limite est située au pont de Sainte-Anne à Lannion. / Il est proposé de reprendre ce tracé, déjà transposé dans de nombreux P.L.U. / Les Communes peuvent modifier ce tracé s'il ne correspond pas aux critères présentés ci-après. Une modification peut présenter deux intérêts : / - inclure des terrains oubliés, notamment si l'espace proche du rivage est trop restreint et ne permet pas une protection suffisante du linéaire côtier. / - retirer certains terrains si le périmètre est trop étendu, ce qui peut nuire à la protection du littoral, en empêchant le report de l'urbanisation vers l'intérieur des terres et en bloquant l'activité agricole nécessaire à l'entretien et à la vie des espaces ruraux. / Toute évolution du tracé devra respecter les critères suivants : / - De la distance au rivage : les espaces situés à moins de 300 mètres du trait de côte sont a priori considérés comme faisant partie de l'E.P.R., sauf à démontrer l'existence d'une rupture forte telle que la présence d'une bande urbanisée ou d'une ligne de crête. Les espaces situés entre 300 et 800 mètres du rivage sont a priori considérés comme faisant partie de l'E.P.R., sauf s'ils ne présentent ni situation de covisibilité ni nature de l'espace maritime (cf. ci-après). Les espaces situés au-delà de 800 mètres ne font a priori pas partie de l'E.P.R. sauf s'ils présentent une situation de covisibilité ou une nature de l'espace maritime. / - De la covisibilité : le relief accidenté, les nombreuses vallées offrent de multiples points de vue vers la mer qui doivent rester ouverts. Les lignes de crêtes peuvent constituer au contraire des barrières visuelles. La covisibilité sera appréciée à partir des terres ou du rivage. / -De la nécessaire continuité du trait avec les Communes voisines. / - De la nature de l'espace : les milieux naturels littoraux (végétation littorale, à la silhouette en drapeau ou nanifiée, landes, dunes, marais arrière-dunaire) caractérisent un espace proche du rivage. Les espaces naturels ou agricoles, ouverts ou fermés ne constituent pas une barrière. Au contraire, un espace urbanisé ou une coupure physique (voie de chemin de fer, voirie importante, etc.) limitent la profondeur de l'espace proche du rivage. ".

12. Il convient de tenir compte de ces orientations qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier comme des données issues du site Géoportail que la parcelle cadastrée section E n° 1449 est située à plus de 900 mètres du rivage et que, d'une part, en raison de la topographie des espaces qui l'entourent et de l'existence de plusieurs groupements de constructions, elle ne se trouve pas en situation de covisibilité avec l'espace maritime. Les documents graphiques du schéma de cohérence territoriale approuvé le 5 décembre 2012 comme au demeurant ceux du schéma de cohérence territoriale approuvé le 4 février 2020 n'incluent d'ailleurs pas la rue du Sémaphore dans un espace proche du rivage.

14. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est constitué par la parcelle cadastrée section E n°1449, dans un secteur qui prend la forme d'un groupe d'une soixantaine de maisons qui s'étire en plusieurs compartiments séparés les uns des autres par des terrains non bâtis. Ces divers groupements de constructions sont majoritairement répartis selon une urbanisation filamentaire sur un seul rang le long des voies. Le lieu d'implantation du projet est en outre distant de plus d'un kilomètre du centre-bourg de Penvenan, d'environ 350 mètres des parties urbanisées du lieudit de Port-Blanc et de 600 mètres environ du lieudit Gonver auquel il est relié par quelques maisons bordant, à l'est, la route départementale n° 74.

15. L'urbanisation dispersée dans ce secteur n'est pas caractérisée par une densité significative, au regard tant du faible nombre de constructions à usage d'habitation implantées sur de vastes parcelles dans chaque compartiment bâti que des espaces naturels et agricoles entourant la parcelle cadastrée section E n° 1449 au nord, au sud et à l'ouest. Au surplus, bien que le lieudit du Sémaphore soit desservi par les réseaux publics, il ne comprend aucun commerce ou équipement public.

16. Dans ces conditions, le projet envisagé, qui est situé dans une zone d'urbanisation diffuse, constitue une extension de l'urbanisation qui ne s'inscrit pas en continuité avec une agglomération ou un village existant, ni dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme issues de la loi du 23 novembre 2018 et de l'article 42 de cette même loi. Par suite, le maire de Penvenan n'a ni méconnu ces dispositions ni commis d'erreur d'appréciation dans l'application de celles-ci en délivrant le certificat d'urbanisme négatif en litige.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. C à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Penvenan, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. C une somme que celui-ci demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Penvenan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la commune de Penvenan la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Penvenan.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

Mme Plumerault, première conseillère,

M. Bozzi, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2023.

Le rapporteur,

signé

F. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.