Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005049

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 novembre 2020, le 25 avril 2022 et le 23 septembre 2022, M. B A, représenté en dernier lieu par Me Justine Orier, avocate, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la commune de Penvénan d'ouvrir le club de plage des dunes pour la saison estivale 2020 et de l'implanter 7 rue de Roch Gwen à Penvénan, ainsi que la décision implicite refusant de retirer cette décision d'ouverture, née du silence conservé après réception le 20 juillet 2020 de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Penvénan le paiement d'une somme de

2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son intérêt à agir ne saurait être contesté, la décision litigieuse ne portant pas sur une simple mesure d'ordre intérieur mais ayant pour effet de créer une nouvelle structure de loisirs pour mineurs ;

- l'implantation d'une structure de loisirs sur le terrain jouxtant sa propriété entraîne des nuisances auxquelles il ne pouvait s'attendre lorsqu'il a acheté la maison située au 11 rue de Roch Gwen ;

- la décision d'ouvrir le club de plage a été prise par Mme Prud'homm, désormais maire de la commune, sans que celle-ci n'ait été habilitée à le faire par le conseil municipal ;

- la décision de création et de changement d'implantation du club de plage est en réalité une décision de création d'un nouveau centre de loisirs, qui n'a pas été autorisée par une délibération du conseil municipal et qui est intervenue alors que Mme Prud'homm n'avait pas encore été désignée comme maire de la commune ;

- la décision prise par Mme Prud'homm va à l'encontre de celle du maire de la commune, en fonction au début du mois de juillet 2020, qui avait annoncé, par voie de presse, que le club de plage ne fonctionnerait pas durant l'été 2020 ;

- la commune de Penvénan n'avait pas compétence pour décider la création d'une structure d'accueil pour les enfants, la compétence en matière d'action sociale d'intérêt communautaire ayant été transférée à la communauté d'agglomération de Lannion-Trégor ;

- un constat d'huissier permet d'établir que l'exploitation du club de plage, établissement d'activités physiques et sportives, n'est pas conforme aux dispositions de l'article L. 322-2 du code des sports et à la réglementation relative à chacune des activités exercées en son sein, et notamment aux articles R. 322-19 et suivants du code du sport ;

- l'aire de jeux collective du club de plage ne respecte pas les exigences issues du décret n°96-1136 du 18 décembre 1996 fixant les prescriptions de sécurité relatives aux aires collectives de jeux ;

- le club de plage, qui était localisé jusqu'en 2019 sur la plage des Dunes, a été réimplanté sur un terrain éloigné de la plage et correspond dans les faits, désormais, à un centre de loisirs, sans que la commune n'ait procédé préalablement à la déclaration exigée par le code de l'action sociale et des familles et ne respecte les exigences de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique ;

- la décision d'ouverture et de déplacement du club de plage des Dunes méconnaît les obligations du maire s'agissant des nuisances sonores, en application des dispositions des articles L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que de l'article

R. 1336-5 du code de la santé publique ;

- les mesures acoustiques réalisées établissent que la commune de Penvénan n'a pas respecté la réglementation sur le bruit pendant trois années de suite.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 novembre 2021 et le 24 octobre 2022, la commune de Penvénan, représentée par Me Jean-Franck Chatel, du cabinet d'avocats Coudray, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. A le paiement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A sont irrecevables, en ce qu'elles sont dirigées contre une simple décision d'ordre intérieur, de transfert du site du club de plage, qui ne fait pas grief ;

- la décision contestée de réouverture du club de plage, intervenue dans le contexte de renouvellement de l'exécutif municipal, à la suite du deuxième tour des élections municipales du 28 juin 2020, et avant la tenue du premier conseil municipal de la nouvelle majorité élue, a été régulièrement prise par Mme Prud'homm en sa qualité alors de troisième adjointe au maire, disposant d'une délégation concernant les affaires scolaires, les associations sportives et la jeunesse ;

- le conseil municipal de Penvénan s'est prononcé à plusieurs reprises sur la création du club de plage de la commune, les tarifs applicables et son fonctionnement, et a notamment voté les crédits de fonctionnement du club pour l'année 2020 par délibération du 25 février 2020 ;

- le club de plage des Dunes, en dépit de son appellation, a toujours été déclaré à l'administration de contrôle en qualité d'établissement d'activités physiques et sportives (EAPS) dont il respecte les modalités de fonctionnement, telles que définies par les articles L. 321-1 et suivants du code du sport ;

- M. A ne saurait utilement invoquer les dispositions relatives aux bruits de voisinage, qui sont sans rapport avec les dispositions du code du sport régissant le fonctionnement des EAPS.

Vu :

- l'ordonnance n°2103079 rendue le 1er juillet 2021 par le juge des référés du tribunal administratif de Rennes ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du sport ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Rémy, rapporteur public,

- et les observations de Me Orier, représentant M. A, et de Me Corillon, représentant la commune de Penvénan.

Une note en délibéré, présentée par Me Orier, pour M. A, a été enregistrée le

24 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Au titre de la saison estivale 2020, la commune de Penvénan (Côtes-d'Armor) a décidé d'ouvrir du 6 juillet au 21 août 2020 le club de plage des Dunes, accueillant les enfants âgés de

4 à 12 ans du lundi au vendredi, de 8h30 à 18h, pour des jeux sportifs et des activités culturelles. Par courrier du 15 juillet 2020, M. A, qui a acquis, le 1er juillet 2020, une maison située

11 rue de Roch Gwen à Penvénan, a contesté auprès de la maire de la commune l'installation du club de plage des Dunes sur le site de Roch Gwen, lequel jouxte sa propriété, en raison des nuisances sonores et visuelles que cette activité génère. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de la décision de la maire de Penvénan d'ouvrir le club de plage des Dunes pour la saison estivale 2020 ainsi que de la décision implicite, née du silence conservé à réception de son courrier du 15 juillet 2020, de faire cesser l'occupation du site de Roch Gwen par le club de plage.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2541-12 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère notamment sur les objets suivants : / () 3° La création de services, d'organismes et d'établissements communaux ; (). ". Selon l'article L. 2541-19 du même code : " Le maire administre les affaires communales pour autant que l'intervention du conseil municipal n'est pas requise. / Il prépare les délibérations du conseil municipal. / Il est seul chargé de leur exécution. ". L'article L. 2122-18 de ce code prévoit, en outre, que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. () ". L'article L. 2122-20 dudit code précise que : " Les délégations données par le maire en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-19 subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Penvénan a initié à compter du

1er juillet 2020 une campagne de communication concernant l'ouverture du 6 juillet au

21 août 2020 du Club de plage des Dunes, destiné à l'accueil, pendant la saison estivale, des enfants âgés de 4 à 12 ans, en signalant un changement de lieu pour la saison 2020. La commune fait valoir, en défense, que la décision d'ouverture du club des Dunes sur le site du centre de vacances de Roch Gwen, révélée par l'information ainsi diffusée, a été prise par Mme Prud'homm en sa qualité de troisième adjointe au maire, en vertu de la délégation de fonction qui lui a été consentie par arrêté du 6 mai 2014 par le maire de la commune, pour assurer en ses lieu et place les fonctions et missions relatives aux affaires scolaires, aux associations sportives et à la jeunesse. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que cette délégation aurait été rapportée, avant que le conseil municipal nouvellement élu à l'issue du deuxième tour des élections qui se sont tenues le 28 juin 2020 ne soit installé le 10 juillet 2020.

4. Il ressort également des pièces du dossier que, par plusieurs délibérations adoptées en 2013, le conseil municipal de Penvénan a décidé d'exploiter en régie directe un club de plage ouvert pendant sept semaines durant la saison estivale et proposant des activités physiques et sportives aux enfants de trois ans à douze ans. L'exploitation de ce club de plage se poursuit depuis, chaque année, le conseil municipal ayant en dernier lieu fixé les tarifs de l'inscription au club de plage par une délibération du 27 juin 2016. Par délibération du 25 février 2020, le conseil municipal a notamment voté le budget affecté au centre de vacances pour l'année 2020. Contrairement à ce que soutient M. A, Mme Prud'homm était ainsi habilitée, au titre de la délégation de fonctions consentie par le maire, à décider de l'ouverture du club de plage des Dunes sur le site de Roch Gwen, en exécution des délibérations du conseil municipal de la commune. Il n'est, par ailleurs, nullement démontré par les pièces produites dans le cadre de la présente instance que le maire encore en fonction au début du mois de juillet 2020 aurait été opposé à l'ouverture du club de plage pour la saison estivale 2020, malgré le contexte sanitaire prévalant alors. En tout état de cause, par une délibération du 10 juillet 2020, le conseil municipal nouvellement élu, présidé par Mme Prud'homm, devenue maire de la commune, a complété, par un vote à l'unanimité, les tarifs du club de plage des Dunes, afin de tenir compte de ses nouvelles modalités d'ouverture, à compter du 6 juillet 2020, pour répondre aux besoins des familles, tout en respectant le protocole sanitaire en vigueur. Par cette délibération, la commune de Penvénan a confirmé sa volonté d'ouvrir le club de plage pour la saison estivale 2020 sur le site de Penvénan.

5. Enfin, en se bornant à soutenir que les statuts de la communauté d'agglomération Lannion-Trégor, dont la commune de Penvénan est membre, mentionnent en compétence optionnelle l'action sociale d'intérêt communautaire, sans précision du contenu de cette compétence, M. A n'établit pas que la commune de Penvénan avait perdu toute compétence pour autoriser l'ouverture du club de plage des Dunes au titre de la saison estivale 2020.

6. Il résulte de ce qui a été développé aux points 3 à 5 que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision non matérialisée d'ouverture du club de plage pour la saison estivale 2020 doit être écarté.

7. En deuxième lieu, pour contester la décision du maire de la commune d'ouvrir le club de plage pour la saison estivale 2020, M. A ne saurait utilement critiquer les conditions de fonctionnement du centre de loisirs. Les manquements allégués aux règles de création et de fonctionnement du club de plage ne concernent que les conditions d'exécution de la décision contestée et sont sans incidence sur sa légalité. Un tel moyen est, dès lors, inopérant.

8. En troisième lieu, et pour les mêmes motifs, le requérant ne saurait utilement soutenir que la structure ouverte par la commune de Penvénan est qualifiée à tort de club de plage, dont il n'existe aucune définition réglementaire ou législative, et doit être regardée comme un centre de loisirs.

9. En dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". Selon l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; (). ".

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 1336-1 du code de la santé publique : " Les activités impliquant la diffusion de sons à un niveau sonore élevé, dans tout lieu public ou recevant du public, clos ou ouvert, sont exercées de façon à protéger l'audition du public et la santé des riverains. /Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ". L'article R. 1336-5 dudit code prévoit que : " Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme, dans un lieu public ou privé, qu'une personne en soit elle-même à l'origine ou que ce soit par l'intermédiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde ou d'un animal placé sous sa responsabilité. ". L'article R. 1336-6 de ce code précise que : " Lorsque le bruit mentionné à l'article R. 1336-5 a pour origine une activité professionnelle autre que l'une de celles mentionnées à l'article R. 1336-10 ou une activité sportive, culturelle ou de loisir, organisée de façon habituelle ou soumise à autorisation, l'atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme est caractérisée si l'émergence globale de ce bruit perçu par autrui, telle que définie à l'article

R. 1336-7, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. / Lorsque le bruit mentionné à l'alinéa précédent, perçu à l'intérieur des pièces principales de tout logement d'habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, est engendré par des équipements d'activités professionnelles, l'atteinte est également caractérisée si l'émergence spectrale de ce bruit, définie à l'article

R. 1336-8, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. / Toutefois, l'émergence globale et, le cas échéant, l'émergence spectrale ne sont recherchées que lorsque le niveau de bruit ambiant mesuré, comportant le bruit particulier, est supérieur à 25 décibels pondérés A si la mesure est effectuée à l'intérieur des pièces principales d'un logement d'habitation, fenêtres ouvertes ou fermées, ou à 30 décibels pondérés A dans les autres cas. ". Enfin, selon l'article

R. 1336-7 du même code : " L'émergence globale dans un lieu donné est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau du bruit résiduel constitué par l'ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l'occupation normale des locaux et au fonctionnement habituel des équipements, en l'absence du bruit particulier en cause. / Les valeurs limites de l'émergence sont de 5 décibels pondérés A en période diurne (de 7 heures à 22 heures) et de 3 décibels pondérés A en période nocturne (de

22 heures à 7 heures), valeurs auxquelles s'ajoute un terme correctif en décibels pondérés A, fonction de la durée cumulée d'apparition du bruit particulier : / 1° Six pour une durée inférieure ou égale à 1 minute, la durée de mesure du niveau de bruit ambiant étant étendue à 10 secondes lorsque la durée cumulée d'apparition du bruit particulier est inférieure à 10 secondes ; / 2° Cinq pour une durée supérieure à 1 minute et inférieure ou égale à 5 minutes ; / 3° Quatre pour une durée supérieure à 5 minutes et inférieure ou égale à 20 minutes ; / 4° Trois pour une durée supérieure à 20 minutes et inférieure ou égale à 2 heures ; / 5° Deux pour une durée supérieure à 2 heures et inférieure ou égale à 4 heures ; / 6° Un pour une durée supérieure à 4 heures et inférieure ou égale à 8 heures ; / 7° Zéro pour une durée supérieure à 8 heures. ".

11. Il appartient au maire, en vertu des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales et du code de la santé publique, de prendre les mesures appropriées pour empêcher ou faire cesser, sur le territoire de sa commune, les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants.

12. Il ressort des pièces du dossier que M. A a acquis une maison d'habitation située à proximité immédiate de parcelles sur lesquelles une colonie de vacances a été implantée dans les années 1960, amiablement cédée par la Congrégation des sœurs du Très Saint-Sauveur à la commune de Penvénan en 2009. Le conseil municipal a, depuis, manifesté sa volonté constante de poursuivre l'accueil de mineurs sur ce site dit de Roch Gwen. Par délibération du

13 décembre 2010, il a décidé que la partie ouest du terrain de cette ancienne colonie était adaptée à certains types d'accueils collectifs de mineurs tels que des accueils de loisirs sans hébergement, des séjours courts liés à un accueil de loisirs ou des séjours spécifiques et il a fixé les tarifs de cet accueil. Par délibération du 21 novembre 2011, il a voté un programme de réhabilitation de cette ancienne colonie de vacances, ce qui a permis d'engager des travaux qui ont été réceptionnés en juin 2015. La commune a également procédé, par arrêté du 31 janvier 2014, à une modification du plan local d'urbanisme afin d'intégrer le site de l'ancienne colonie de Kerjoie, alors classée en zone UBa destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat, en zone UEL, destinée aux équipements d'hébergement et de loisirs. Depuis cette rénovation, le site a accueilli des camps de toile ainsi que des groupes hébergés dans les locaux intérieurs.

13. La commune de Penvénan fait valoir que, dans le contexte de la crise sanitaire et des protocoles sanitaires imposés à l'été 2020, elle a été contrainte d'adapter les conditions du fonctionnement du club de plage, habituellement implanté sur la plage des Dunes afin de disposer d'un point d'eau et de toilettes, ainsi que d'un emplacement moins exigu, et qu'elle a décidé de relocaliser l'accueil des enfants sur le site de Roch Gwen, qui reste à proximité du centre nautique et des plages, ainsi que du centre équestre, favorisant les activités proposées aux enfants. Compte tenu du courrier adressé dès le 15 juillet 2020 par M. A, se plaignant des nuisances sonores et visuelles résultant de l'accueil des enfants sur le site de Roch Gwen, la commune a mandaté la société Socotec pour réaliser des mesures de bruit dans l'environnement du club de plage. Selon les conclusions du rapport de la Socotec, le niveau de bruit ambiant mesuré, le 14 août 2020, lorsque les enfants jouent sur le terrain mitoyen de la propriété de M. A est de 61 dB(A), correspondant à une émergence sonore globale de 15,7 dB lors des activités extérieures et d'un niveau nettement inférieur au niveau de bruit qui peut être mesuré aux abords d'une cour de récréation, qui peut atteindre 80 dB(A). Ce rapport n'est pas contredit par le procès-verbal de constat dressé le 11 août 2020 par un huissier de justice, qui s'est rendu sur place ce même jour à 14h30, et a constaté que 13 à 15 enfants jouaient sur le terrain à se poursuivre, sur le trampoline et le château gonflable, faisant naturellement du bruit dans le cadre de ces jeux. Le requérant ne saurait utilement se prévaloir, pour contester les décisions de la commune pour la saison estivale 2020, des études de bruit complémentaires, qu'il a fait réaliser à l'été 2021 puis à l'été 2022, dès lors qu'il n'est pas démontré que les conditions de fonctionnement du club de plage auraient été identiques au cours des deux étés suivants et bien que ces études fassent ressortir un niveau d'émergence sonore sensiblement identique, voire inférieur. Si les mesures effectuées le 14 août 2020 permettent de mettre en évidence un dépassement ponctuel des valeurs d'émergences globales ou spectrales telles que fixées par les dispositions précitées de l'article

R. 1336-7 du code de la santé publique, il n'est pas suffisamment établi, par les pièces du dossier, que l'exposition aux bruits générés par l'activité du club excèderait, par sa durée, les sujétions inhérentes au voisinage d'une telle installation, les enfants menant de nombreuses activités en dehors du site. S'il est regrettable que la maire de la commune se soit abstenue de prévoir des prescriptions propres à atténuer les nuisances sonores ainsi portées à sa connaissance, il ne ressort, en tout état de cause, d'aucune des pièces du dossier que seule une cessation de l'occupation du site de Roch Gwen par le club de plage des Dunes, ainsi que l'a demandé M. A par courrier du 15 juillet 2020, permettait de faire cesser les troubles dont il se plaint. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle la maire de Penvénan a refusé de faire usage des pouvoirs de police qu'elle tient des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 1336-1 du code de la santé publique pour retirer la décision d'ouvrir le club de plage des Dunes sur le site de Roch Gwen pour la saison estivale 2020.

14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune tirée de ce que la décision de délocaliser le club de plage sur le site de Roch Gwen serait une simple mesure d'ordre intérieur ne faisant pas grief, que les conclusions présentées par M. A tendant à l'annulation de la décision d'ouvrir le club de plage pour la saison estivale 2020 sur le site de Roch Gwen et de la décision par laquelle la maire de la commune a refusé de procéder au retrait de cette décision doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Penvénan, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le requérant demande au titre des dépenses exposées et non comprises dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par M. A doivent dès lors être rejetées.

16. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de

M. A une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Penvénan et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Penvénan la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Penvénan.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Vergne, président,

Mme Thalabard, première conseillère,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023.

La rapporteure,

signé

M. Thalabard

Le président,

signé

G.-V. VergneLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2005049