Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005065

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 17 novembre 2020 et les 11 et 27 avril 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. E D, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Groix a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section ZI n° 43 ;

2°) d'enjoindre à la commune, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de permis de construire, le tout dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Groix le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du 21 septembre 2020 est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il est fondé sur le plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019 ;

- l'arrêté est entaché d'une insuffisante motivation au regard des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

- en tout état de cause, le certificat d'urbanisme du 23 avril 2019 est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 153-33 et L. 111-7 du code de l'urbanisme en ce qu'il mentionne la possibilité d'opposer un sursis à statuer ;

- l'arrêté du 21 septembre 2020 est illégal en raison de l'illégalité du plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019 en tant qu'il classe la partie est de la parcelle cadastrée section ZI n° 43 en zone agricole Ab, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et du fait d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 janvier et le 26 avril 2022, la commune de Groix, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. D le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le jugement tu tribunal n° 2001384 du 25 mars 2022.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant M. D, et de Me Colas, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Groix.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération en date du 25 novembre 2016, le conseil municipal de Groix a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Le 6 décembre 2018, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Enfin, par une délibération en date du 5 décembre 2019, il a approuvé le plan local d'urbanisme révisé. M. D a obtenu le 23 avril 2019 un certificat d'urbanisme opérationnel déclarant réalisable un projet de construction d'une maison individuelle de 150 m² et d'un garage de 50 m² sur la partie est de sa parcelle. Le 21 août 2020, M. D a présenté à la mairie de Groix une demande de permis de construire la maison envisagée lors de la délivrance du certificat d'urbanisme. Par un arrêté du 21 septembre 2020, le maire de Groix a opposé un refus à M. D. Ce dernier demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme entachant le plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019 :

2. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-22 dudit code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

3. Selon le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Groix, les zones Ab correspondent aux secteurs " à protéger en raison du potentiel des terres agricoles sans nouvelles constructions ou installations agricoles ".

4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts.

5. Par ailleurs, si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

6. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Groix que ses auteurs ont entendu promouvoir trois axes de développement dont le deuxième consiste à " Conforter le dynamisme économique insulaire " et à " Soutenir le développement de l'activité agricole " en limitant la consommation des espaces agricoles et en contenant le " mitage " des terres cultivées ou présentant un tel potentiel. S'agissant du premier axe, visant à la maitrise de l'urbanisation et au renforcement des centralités, il est prévu que " Le développement urbain de la commune se fera de manière raisonnée et diversifiée de façon à répondre aux besoins en logement, dans le respect des objectifs du programme local de l'habitat. L'objectif sera de renforcer en priorité l'attractivité de l'espace aggloméré et des principaux secteurs urbanisés de la commune. ", et à cet égard, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise que le développement des hameaux historiques, dont Locmaria nécessairement, doit être limité à un périmètre qui respecte la morphologie d'origine. C'est à l'aune de ces orientations que s'apprécie l'objectif de réduction de 70 % de la consommation foncière constatée les années passées.

7. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier et des données accessibles sur le site Géoportail que la parcelle cadastrée section ZI n° 43, située à l'extrémité de l'enveloppe agglomérée du lieudit " Locmaria " est bordée au nord de deux constructions disposées sur de larges parcelles et à l'est, de l'autre côté de la rue de la Belle Vue, par une maison individuelle. Hormis ces quelques constructions, l'environnement immédiat du terrain de M. D est constitué de parcelles non bâties couvertes de landes, de friches ou de bosquets, dont certaines revêtues d'une trame d'espaces boisés classés au règlement graphique du plan local d'urbanisme. Au-delà de ces terrains les plus proches, la parcelle de M. D s'ouvre sur de vastes parcelles cultivées qui composent le paysage dominant entre le bourg de Groix et le lieudit " Locmaria ", dédié à la culture de plantes légumineuses, de céréales ou encore à l'état de prairies ainsi qu'il résulte des données du registre parcellaire graphique disponible sur le site Geoportail. Si la parcelle du requérant n'est pas incluse dans les terres agricoles déclarées dans le cadre de la politique agricole commune et constituent actuellement un espace enherbé et même par endroit rocailleux, ces seuls éléments ne suffisent pas à établir qu'elle serait dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique. Les circonstances enfin que la parcelle serait bordée à l'ouest par un espace remarquable et qu'elle ne jouxterait pas une parcelle cultivée sont sans incidence sur la légalité de son classement en zone agricole.

8. En outre, les photographies aériennes versées aux débats révèlent que le terrain de M. D est situé à plus de 400 mètres du centre du lieudit " Locmaria ", au-delà même du compartiment urbain très peu dense constitué par le groupe d'une vingtaine de constructions comprises entre la rue Dranveur, la rue de la Belle Vue et la route des Plages et qui, classé en zone Ubr correspond selon le rapport de présentation à " une urbanisation sans caractère central marqué, des nappes pavillonnaires autours des secteurs plus denses, plus traditionnels ". Le terrain du requérant n'est donc pas susceptible, au regard de sa situation, d'être regardé comme répondant aux objectifs de densification des pôles de centralité de la commune de Groix.

9. Il résulte de ce qui précède que le classement en zone agricole A de la parcelle cadastrée section ZI n° 43, eu égard à sa localisation, au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme et au regard de la vocation du secteur en bordure duquel la parcelle se situe, dont le caractère agricole est avéré, n'est entaché ni d'une erreur de droit dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, ni d'une erreur manifeste d'appréciation.

10. Dans ces conditions, le moyen tiré par la voie de l'exception, de l'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme entachant le plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019 doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation entachant la décision en litige :

11. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". Aux termes de l'article L. 424-1 du même code : " () Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou

installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. () Le sursis à statuer doit être motivé () ".

12. Il ressort des termes du certificat d'urbanisme en date du 23 avril 2019 que celui-ci indique la possibilité qu'un sursis à statuer soit opposé à la demande d'autorisation en raison du plan local d'urbanisme en cours de révision qui envisage de classer la parcelle cadastrée section ZI n°43 en zone Ab et dont l'article A-2-1 interdit toute construction non nécessaire à des exploitations agricoles.

13. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que la faculté de surseoir à statuer sur les demandes qu'elle prévoit est ouverte, compte tenu des évolutions substantielles du parti d'aménagement qu'elles induisent, tant en cas d'élaboration que de révision du document d'urbanisme afin de ne pas faire obstacles aux choix majeurs des auteurs du plan local d'urbanisme.

14. En outre, il résulte de la combinaison des articles L. 153-11, L. 424-1 et L. 410-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat.

15. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

16. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

17. En l'espèce, la commune de Groix a débattu des orientations du projet d'aménagement et de développement durables lors de la séance du conseil municipal du 6 juillet 2017 et le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté lors de la séance du 6 décembre 2018. L'état d'avancement du document d'urbanisme était ainsi suffisant pour opposer un sursis à statuer à la date du certificat d'urbanisme du 23 avril 2019.

18. En outre, ainsi qu'il a été dit, le certificat d'urbanisme mentionnait expressément la possibilité pour l'autorité compétente de surseoir à statuer en application des dispositions des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme, compte tenu du classement envisagé en zone Ab de la partie est de la parcelle du requérant.

19. Il était donc lisible au maire de Groix d'opposer à la demande de permis de construire de M. D les dispositions du plan local d'urbanisme révisé approuvé le 6 décembre 2019.

20. Certes, la simple contrariété d'un projet avec les futures dispositions d'un document d'urbanisme ne suffit pas toujours à établir que ce projet compromet l'exécution du futur plan. Des travaux qui ne peuvent être autorisés sous l'emprise de la réglementation à venir ne peuvent faire l'objet d'un sursis à statuer s'ils ne sont pas, en raison de leur peu d'importance, de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution dudit plan local d'urbanisme.

21. Au cas présent, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité, d'une part, favoriser l'urbanisation autour des centralités existantes du bourg et du village de Locmaria dans lesquels est préconisée une densification de l'enveloppe urbanisée pour limiter la consommation de l'espace et, d'autre part, préserver l'espace agricole pour garantir une viabilité économique des exploitations agricoles.

22. Ainsi, le règlement applicable à la zone Ab interdit toute construction ou aménagement non nécessaire à l'exploitation agricole, aquacole ou activités liées à la mer à l'exception des constructions strictement énumérées à l'article A-2.2. qui concernent les constructions et installations liées et nécessaires aux activités soumises à conditions. Ainsi, en zone Ab, l'implantation d'une construction à usage d'habitation non liée à une activité agricole, aquacole ou liée à la mer est strictement interdite.

23. Or, le terrain d'assiette du projet se situe à l'extérieur de l'enveloppe urbaine délimitée du village de Locmaria dont la zone Ubr, correspondant à une urbanisation sans caractère central marqué constitué de nappes pavillonnaires autour des secteurs plus denses, dont la limite est marquée par la rue de la Belle Vue à et la rue du bourg qui encadrent et contiennent dans un espace de forme triangulaire les espaces bâtis à l'extrémité du lieudit et marquent une coupure franche de l'urbanisation au-delà de laquelle les espaces naturels et agricoles s'étendent.

24. Dès lors, le maire de la commune de Groix n'a commis ni erreur de droit ni erreur d'appréciation en mentionnant dans le certificat d'urbanisme l'éventualité d'un sursis à statuer et en s'opposant à la demande d'autorisation de construire ultérieure en litige.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante motivation du refus de permis de construire :

25. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 6 août 2015 : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ".

26. Il résulte de ces dispositions qu'une décision de refus de permis de construire doit indiquer l'intégralité des motifs la justifiant. Si ces dispositions doivent permettre de lutter contre la réitération dilatoire de refus d'autorisation d'urbanisme, elles ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d'interdire à l'administration de faire valoir, devant le juge de l'excès de pouvoir, que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui ou ceux initialement indiqués, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision.

27. En l'espèce, pour s'opposer à la demande de permis de construire de M. D, le maire de Groix a visé le plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019 et l'article A.2.1 qui dispose qu'en secteur Ab toute construction non nécessaire à l'exploitation agricole, aquacole ou activités liées à la mer est interdite et considéré que " le projet consiste à édifier une maison d'habitation non nécessaire aux activités décrites dans l'article précédent ". Or, dès lors que le maire était en droit, ainsi qu'il a été dit, de faire application spontanément des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 5 décembre 2019, aucune disposition ne lui imposait au surplus de mentionner la délivrance préalable du certificat d'urbanisme du 23 avril 2019 et de l'absence d'effet cristallisateur de ce dernier. La motivation de l'arrêté du 21 septembre 2020 est, dès lors, suffisante.

28. En tout état de cause, ainsi que le suggère le requérant lui-même et bien que la commune ne l'estime pas nécessairement indispensable pour justifier de la légalité de la décision en litige du 21 septembre 2020, la commune pourrait être regardée, compte tenu de son argumentation en défense fondée notamment sur la décision du Conseil d'Etat du 18 décembre 2017 M. et Mme C, A° 380438, comme sollicitant une substitution de motifs tenant à l'existence du certificat d'urbanisme du 23 avril 2019 et à la mention, dans ce même certificat d'urbanisme, de l'éventuelle opposition d'un sursis à statuer aux demandes d'autorisations de construire. Par suite, il y aurait lieu de faire droit à la substitution de motif sollicitée par la commune de Groix.

29. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. D a fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

30. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

31. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. D doivent, dès lors, être rejetées.

32. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D le versement d'une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Groix au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : M. D versera à la commune de Groix la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E D et à la commune de Groix.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

Mme Plumerault, première conseillère.

M. Bozzi, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2023.

Le rapporteur,

signé

F. B

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.