Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005439

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 décembre 2020 et 25 novembre 2022, la SARL Media Bonheur, représentée par la société Via avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch s'est opposé à la déclaration préalable déposée en vue de l'implantation d'un pylône de radiophonie sur un terrain situé au lieu-dit " vieux bourg Picardie " sur le territoire de cette commune ;

2°) d'annuler la décision du 10 novembre 2020 par laquelle le préfet de la région Bretagne a rejeté son recours gracieux dirigé contre l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France du 6 octobre 2020 ;

3°) d'enjoindre au maire de Pont-de-Buis-Lès-Quimerch, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, d'instruire à nouveau la déclaration préalable déposée le 14 août 2020 dans les mêmes conditions ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et les dispositions du règlement portant sur la zone N du plan local d'urbanisme de la communauté de communes de la presqu'île de Crozon Aulne maritime dès lors que le projet en litige ne porte pas atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ;

- il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée en défense dès lors que l'obligation de continuité avec les agglomérations et villages existants prévue par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme n'est applicable qu'aux projets de construction de pylônes d'une dimension plus importante.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2021, la commune de Pont-de-Buis-Lès-Quimerch, représentée par la SELARL Le Roy Gourvennec Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucun des moyens soulevés n'est fondé ;

- à titre subsidiaire, elle sollicite une substitution de motif fondée sur les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Les parties ont été informées le 7 juillet 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête dirigées contre le rejet en date du 10 novembre 2020 du recours gracieux opposé par préfet de la région Bretagne dès lors que ce rejet ne constitue pas une décision susceptible de faire grief à la société requérante.

La procédure a été communiquée au préfet de la région Bretagne qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Leduc, de la société Via avocats, représentant la SARL Media Bonheur, et de Me Voisin, de la SELARL Le Roy Gourvennec Prieur, représentant la commune de Pont-de-Buis-Lès-Quimerch.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 août 2020, la SARL Media Bonheur a déposé une déclaration préalable en vue de l'implantation d'un pylône de radiophonie d'une hauteur de 12 mètres, de deux antennes paraboliques et d'une dalle de béton sur une parcelle, cadastrée section ZN n° 11, située lieu-dit " Vieux bourg Picardie " sur le territoire de la commune de Pont-de-Buis-Lès-Quimerch. Le 6 octobre 2020, l'architecte des Bâtiments de France consulté sur ce projet a rendu un avis défavorable. Par un arrêté du 7 octobre 2020, le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch s'est opposé à la déclaration préalable. Par un courrier du 22 octobre 2020 reçu en préfecture le 26 octobre suivant, la SARL Media Bonheur a présenté un recours gracieux à l'encontre de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. Ce recours gracieux a été rejeté comme irrecevable par le préfet de la région Bretagne par une décision du 10 novembre 2020. Par la présente requête, la SARL Media Bonheur demande l'annulation de ces deux décisions.

Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du préfet du 10 novembre 2020 :

2. Aux termes de l'article R. 425-30 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans un site inscrit, la demande de permis ou la déclaration préalable tient lieu de la déclaration exigée par l'article L. 341-1 du code de l'environnement. Les travaux ne peuvent être entrepris avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande ou de la déclaration. La décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable intervient après consultation de l'architecte des Bâtiments de France. " Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. Le demandeur précise lors de sa saisine s'il souhaite faire appel à un médiateur désigné dans les conditions prévues au III de l'article L. 632-2 du code du patrimoine. Dans ce cas, le préfet de région saisit le médiateur qui transmet son avis dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. () "

3. Il ressort de leurs termes mêmes que les dispositions de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme ne prévoient la possibilité, pour le demandeur d'une autorisation d'urbanisme, de contester l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France en saisissant le préfet de région d'un recours contre cette décision que pour l'application des dispositions du code du patrimoine relatives aux sites patrimoniaux remarquables et aux abords des monuments historiques. Aucune disposition du code de l'environnement ni du code de l'urbanisme ne prévoit en revanche une telle possibilité de contestation pour ce qui concerne la consultation ou l'accord exigés par la protection des sites classés au titre du code de l'environnement. Par ailleurs, l'avis émis dans le cadre des dispositions précitées de l'article R. 425-30 du code de l'urbanisme étant seulement consultatif, il s'agit d'une simple mesure préparatoire insusceptible de recours. Il en va de même de la décision superfétatoire du préfet saisi d'un recours dirigé contre cet avis. Par suite, les conclusions de la SARL Media Bonheur tendant à l'annulation de la décision du préfet de la région Bretagne du 10 novembre 2020 rejetant son recours gracieux comme irrecevable sont elles-mêmes irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 7 octobre 2020 :

4. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la SARL Media Bonheur, le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch s'est fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance par le projet en cause des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et du règlement applicable à la zone N du plan local d'urbanisme intercommunal de de la presqu'île de Crozon Aulne maritime.

5. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

6. Il résulte de ces dispositions que si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains et naturels environnants, l'autorité administrative compétente doit faire opposition à la déclaration préalable de travaux, ou assortir l'autorisation d'urbanisme de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de l'autorisation sollicitée ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

7. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé en zone naturelle du plan local d'urbanisme de la presqu'île de Crozon Aulne maritime et est entouré de parcelles naturelles et agricoles ainsi que d'un bosquet au nord. Le projet doit, en outre, s'implanter dans le site inscrit des Monts d'Arrée, identifié comme un périmètre de protection rapproché par le plan local d'urbanisme intercommunal. Ce paysage revêt donc un intérêt particulier. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le pylône projeté de type treillis d'une hauteur de 12 mètres présentera un impact paysager limité et que sa visibilité sera atténuée en partie par la présence d'arbres implantés à proximité, notamment par le bosquet situé au nord du projet en litige. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques du secteur, ce projet n'apparaît pas de nature à porter une atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Par suite, le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch a fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme pour fonder la décision s'opposant à la déclaration préalable présentée par la société requérante.

8. L'article N1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu'île de Crozon Aulne maritime alors applicable prévoit que : " des équipements d'intérêt collectif et services publics sont autorisés en zone naturelle à condition de () : - Ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. ".

9. Le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch s'est également fondé sur l'implantation du projet dans une zone naturelle, au sein du site inscrit des Monts d'Arrée, pour s'opposer à la demande de la société requérante. Le projet litigieux qui peut être qualifié d'équipement collectif ne pouvait être autorisé, en application de l'article N1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, qu'à la condition de ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. En l'espèce, comme indiqué au point 7, l'antenne litigieuse n'apparaît pas de nature à porter atteinte à la qualité paysagère du site. Par suite, la SARL Media Bonheur est fondée à soutenir qu'en s'opposant à la déclaration préalable déposée au motif tiré de la méconnaissance par le projet litigieux des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal applicables aux zones naturelles, le maire de Pont-de-Buis-lès-Quimerch a fait une inexacte application de ces dispositions.

10. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais

également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. La commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch soutient que l'arrêté contesté pouvait être fondé sur les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

12. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ".

13. Il résulte des articles L. 121-8, L. 121-10, L. 121-11 et du premier alinéa de l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme que le législateur a entendu ne permettre l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n'est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il en va de même dans la rédaction qu'a donnée la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 au premier alinéa de cet article, qui dispose depuis lors que : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ".

14. Il résulte également de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de

lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

15. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial du pays de Brest approuvé le 19 décembre 2018 précise que : " Le SCOT considère l'intégralité des bourgs et certains centres historiques de communes ayant fusionné (Plounéour-Trez et Brignogan-Plages à Plounéour-Brignogan-Plages, Quimerc'h à Pont-de-Buis-lès-Quimerc'h) comme des agglomérations ".

16. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch est une commune riveraine d'un estuaire sur le territoire de laquelle les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme sont applicables. En outre, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est entouré de terres agricoles et naturelles et que la parcelle d'implantation du projet cadastrée section ZN n° 11, ainsi que celles qui la jouxtent ne comportent aucune construction. Il s'ensuit que ce projet de construction d'un pylône de radiophonie doit être regardé comme une opération de construction isolée, constitutive d'une extension de l'urbanisation pour n'être pas réalisée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. Par suite, et dès lors que le maire de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch aurait pu légalement fonder son arrêté de rejet de la déclaration préalable sur ce seul motif et que la société requérante n'a été privée d'aucune garantie, la substitution de motif sollicitée doit être accueillie.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

18. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société requérante demande à ce titre. Il a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la SARL Media Bonheur le versement d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Media Bonheur est rejetée.

Article 2 : La SARL Media Bonheur versera à la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Media Bonheur, à la commune de Pont-de-Buis-lès-Quimerch et au préfet de la région Bretagne.

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.