Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2005781

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 décembre 2020, M. et Mme D B, représentés par Me Lopez, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté de communes, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers le versement de la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L. 123-1 du code de l'environnement ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît le principe d'équilibre posé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-1 du même code ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation quant au classement de plusieurs terrains, notamment les parcelles cadastrées section AZ nos 10 et 12 à Plouguerneau en zone UHC.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2022, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Delagne, substituant Me Lopez, représentant M. et Mme B, et C, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la communauté de communes du Pays des Abers.

Une note en délibérée, présentée pour M. et Mme B, a été enregistrée le 5 avril 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté de communes. Il a été décidé, par une délibération du 14 avril 2016, d'appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 18 avril 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat a été arrêté. L'enquête publique s'est déroulée entre les 16 septembre et 25 octobre 2019. Le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local d'urbanisme par une délibération du 30 janvier 2020. Par courrier du 17 août 2020, M. et Mme B ont présenté un recours gracieux à l'encontre de cette délibération, lequel a été rejeté par une décision implicite. Les requérants demandent l'annulation de la délibération du 30 janvier 2020 et de la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'enquête publique et les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal à la suite de l'enquête publique :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ".

3. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

4. Les requérants soutiennent que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal en litige à la suite de l'enquête publique pour tenir compte de la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest approuvée le 22 octobre 2019 intégrant les dispositions relatives au littoral de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique dite " loi Elan ", " qui ont pour conséquence de changer le zonage de plusieurs secteurs littoraux en les ouvrant à l'urbanisation " et " qui ne proviennent nullement de l'enquête publique mais d'une cause extérieure sont contraires aux dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ". Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête et de la notice explicative produits par les requérants, que ces modifications sont intervenues pour tenir compte des observations du public dont trois portaient précisément sur des demandes de prise compte des modifications du schéma de cohérence territoriale relatives à la prise en compte de la " loi Elan ". Par ailleurs, il ressort de la notice explicative que les modifications de zonage en cause ont consisté à intégrer au plan " les secteurs des communes littorales répondant aux critères des villages uniquement densifiables et des secteurs déjà urbanisés que le SCoT du Pays de Brest nomme et localise conformément à l'article 42 " de la " loi Elan ". Ce document précise que " les secteurs concernés voient le zonage s'y appliquant modifié pour bénéficier d'un zonage UHc pour les villages densifiables (Saint-Marguerite, Prat Ar Lann/Coraz Huella à Landéda ; Ménez Bras à Lannilis ; Penn Ar Stréjou, Landévenneg et Moguéran à Plouguerneau) et d'un zonage UHt pour les secteurs déjà urbanisés (Bel'Air à Landéda et Poulloc à Saint-Pabu) ". Les requérants ne font pas valoir que ces modifications auraient remis en cause l'économie générale du projet, ce qui ne ressort pas des pièces du dossier compte tenu notamment des périmètres limités en cause. Dans ces conditions, ces modifications doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique et ne remettant pas en cause l'économie générale du projet, de sorte que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

5. En second lieu, en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ". Aux termes de l'article L. 123-9 du même code : " () Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. Cette décision est portée à la connaissance du public, au plus tard à la date prévue initialement pour la fin de l'enquête, dans les conditions prévues au I de l'article L. 123-10 ".

6. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête, que dans le dossier du projet de plan local d'urbanisme intercommunal soumis à enquête publique, la communauté de communes du Pays des Abers avait, " afin d'assurer l'urbanisation en continuité avec l'agglomération et les villages existants, () retenu les secteurs identifiés au SCoT en vigueur en attendant la traduction de la loi Elan dans le SCoT de Brest, en cours de révision ". Si les requérants soutiennent que la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest approuvée le 22 octobre 2019 aurait dû conduire la communauté de communes du Pays des Abers à compléter le dossier d'enquête publique et à prolonger cette dernière, il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit précédemment, que les modifications en cause ont précisément procédé de l'enquête publique et qu'elles n'ont pas remis en cause l'économie générale du projet. L'intervention de l'approbation du schéma de cohérence territoriale modifié n'est, de plus, survenue que trois jours avant le terme de l'enquête publique soit le 25 octobre 2019 et cette version du schéma de cohérence territoriale n'a été rendue exécutoire que le 19 novembre 2019. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d'enquête ou certaines personnes du public auraient émis le souhait de prolonger l'enquête publique. Dans ces conditions, et alors que 368 observations ont par ailleurs été recueillies au cours de l'enquête publique, cette dernière doit être regardée comme ayant permis d'assurer une information et une participation suffisante du public sur le projet du plan local d'urbanisme intercommunal. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard de l'article L. 123-1 du code de l'environnement doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

7. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code, dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Ces dispositions n'imposent aux auteurs des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions du code de l'urbanisme relatives au principe d'équilibre.

8. En se bornant à faire valoir que les secteurs correspondant à des villages dits " densifiables " dont le zonage a été modifié à la suite de l'enquête publique " sont situés sur le territoire de communes littorales et présentent des risques de submersion " et que " comme le démontre[nt] les pièces du projet, l'urbanisation du territoire des communes concernées est réalisable en dehors de ces secteurs présentant des risques tant pour la population que pour les lieux jusqu'ici préservés ", les requérants, qui n'apportent aucun élément précis sur les risques qu'ils invoquent ni même, au demeurant, sur les possibilités alternatives d'urbanisation, n'assortissent pas leur moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal en litige avec le principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme des précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, les secteurs mentionnés par les requérants sont des secteurs d'ores-et-déjà urbanisés dont les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal entendent seulement permettre la densification. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables comprend un objectif de prévention de l'exposition des populations, des activités et des biens aux risques et aux nuisances, notamment en prenant en compte les risques dans le projet d'aménagement du territoire et en anticipant l'évolution du trait de côte. Il ressort de ce document et du rapport de présentation que le territoire de la communauté de communes du Pays des Abers n'est pas couvert par un plan de prévention des risques littoraux et que le Pays des Abers n'est pas classé en territoire à risque important d'inondation par le plan de gestion des risques d'inondation 2016-2021 du bassin Loire-Atlantique approuvé le 23 novembre 2015. Seule la commune de Plouguerneau dispose d'un plan de prévention des risques liés aux submersions marines approuvé en 2007, dont les cartes et le tableau descriptif des dispositions du zonage par site inondable ont été annexés au plan local d'urbanisme intercommunal contesté. Le rapport de présentation relève à cet égard qu'" à ce jour, même à l'occasion des plus fortes tempêtes, aucune inondation par la mer n'est connue sur la commune de Plouguerneau ". La carte des zones basses exposées au risque de submersion marine concernant certaines communes du territoire a également été annexée au plan local d'urbanisme intercommunal. Le risque de submersion marine a ainsi été pris en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal.

En ce qui concerne le classement en zones UHC, UE et US de secteurs initialement classés en zone UHT-I :

9. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ". Le V de l'article 42 de la même loi précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " - s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification du premier paragraphe de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". De plus, en vertu de l'article L. 121-3 du même code, le schéma de cohérence territoriale " détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ".

12. Les secteurs urbanisés de Moguéran, Landévenneg et Penn Ar Strejou à Plouguerneau, de Croas Huella et Sainte-Marguerite à Landéda, et de Ménez Braz à Lannilis, initialement classés en zone urbaine à constructibilité limitée UHt-i, ont finalement été classés en zones urbaines UHc et, s'agissant du secteur de Ménez Braz, US et UE dans le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé, ces secteurs ayant été identifiés comme des " villages " au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et localisés par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest dans sa version approuvée le 22 octobre 2019.

13. Pour établir l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachés ces classements, les requérants, qui ne contestent pas le caractère urbanisé de l'ensemble de ces secteurs et leur identification en tant que villages, font valoir que la modification des classements en cause permet l'urbanisation sans limitation de parcelles situées en front de mer, en particulier les parcelles cadastrées section AZ nos 10 et 12 à Plouguerneau, en dépit de leur caractère inondable. Toutefois, M. et Mme B n'apportent aucun élément précis caractérisant chacun de ces secteurs, notamment aucun plan ou photographie. Ils ne démontrent pas davantage le caractère inondable des terrains en cause, alors qu'il ressort des cartes annexées au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal que les secteurs urbanisés à Plouguerneau qu'ils invoquent ne sont pas situés en zone de risque de submersion marine ni en zone d'aléa dans les cartes du plan de prévention des risques liés aux submersions marines de cette commune. Les secteurs en cause dans les autres communes ne sont pas davantage concernés par la carte des zones basses exposées au risque de submersion marine. Si les requérants invoquent enfin la recommandation émise par la commission d'enquête de reporter la modification de ces zonages à la première modification du plan local d'urbanisme, après la réalisation d'une étude sur leur délimitation exacte et sur la faisabilité de leur densification, ils n'apportent aucun élément précis de nature à établir les erreurs qu'auraient commises les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal dans les délimitations de ces classements et la faisabilité de leur densification. Dans ces conditions, et alors que ces classements sont cohérents avec le parti d'urbanisme retenu par le projet d'aménagement et de développement durables de réduire la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté de communes ainsi que de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par M. et Mme B.

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B le versement de la somme globale de 1 500 euros à la communauté de communes du Pays des Abers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

17. D'autre part, la présente instance n'a donné lieu à aucun dépens. Par suite, les conclusions présentées par M. et Mme B au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. et Mme B verseront à la communauté de communes du Pays des Abers la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié M. et Mme D B ainsi qu'à la communauté de communes du Pays des Abers.

Délibéré après l'audience du 31 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.