Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2100107

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés le 11 janvier 2021, le 8 juillet, le 10 août et le 2 septembre 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Vigilis, la SAS Financière de Saint-Niel, la société à responsabilité limitée (SARL) Pondinn, la société civile immobilière (SCI) Etap Invest et la SARL Etape Pontivienne, représentées par la SELARL Guillotin Le Bastard et Associés, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Pontivy a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction pour la réalisation d'une voie d'accès sans autorisation et le défaut de conformité d'un accès au regard des arrêtés portant permis de construire initial et modificatif délivrés à la SCI Saint-Niel le 9 octobre 2014 et le 21 septembre 2020 pour la construction d'une jardinerie et de cellules commerciales sur un terrain situé zone artisanale de Saint-Niel ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Pontivy, à titre principal, de dresser procès-verbal de l'infraction au plus tard dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Pontivy le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la SCI Saint-Niel a créé un accès en méconnaissance des dispositions des permis de construire initial et modificatif qui lui avaient été délivrés le 9 octobre 2014 et le 21 septembre 2020 ;

- la SCI Saint-Niel a réalisé une voie d'accès sans autorisation et en empiétant notamment sur la parcelle cadastrée section BS n° 62 appartenant à la SCI Etap Invest ;

- le maire de Pontivy ayant connaissance de ces infractions était en situation de compétence liée l'obligeant à dresser un procès-verbal de constatation des faits et de le transmettre au ministère public.

Par trois mémoires, enregistrés le 25 mai, le 28 juillet et le 16 septembre 2022, la commune de Pontivy, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des sociétés requérantes le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une lettre, enregistrée le 2 février 2022, le préfet du Morbihan demande sa mise hors de cause dans l'instance en faisant valoir que la décision en litige relève des pouvoirs de police municipale.

La procédure a été communiquée à la SCI Saint-Niel qui n'a pas présenté d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Poilvet, de la SELARL Guillotin Le Bastard et Associés, représentant la SAS Vigilis et autres, et de Me Oueslati, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Pontivy.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 9 octobre 2014, la commune de Pontivy a délivré à la société civile immobilière (SCI) Saint-Niel un permis de construire portant sur la construction d'une jardinerie et de cellules commerciales, à destination de commerces déployant une surface de plancher de 5 263 m² sur les parcelles cadastrées section BS nos 63 et 68 situées zone artisanale de Saint-Niel. Cette autorisation prévoyait deux accès, l'un au sud-est depuis le parking de l'hypermarché et l'autre au nord-est depuis un chemin communal. Par un second arrêté du 21 septembre 2020, le maire de Pontivy a délivré, sur la demande de la SCI Saint-Niel, un permis de construire modificatif portant sur les travaux de la jardinerie et des cellules commerciales. Par une lettre du 9 septembre 2020, la société Vigilis ainsi que les sociétés Pondinn, Etape Pontivienne et Etap Invest, estimant que la réalisation d'une voie d'accès, au nord-est longeant les parcelles cadastrées section BS nos 61 et 69 ne respecterait pas les autorisations d'urbanisme délivrées en 2014 et 2020, ont saisi le maire de Pontivy afin qu'il dresse un procès-verbal d'infraction sur le fondement des dispositions des articles L. 461-1, L. 480-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme et qu'il prenne un arrêté interruptif de travaux sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme à l'encontre de la SCI Saint-Niel. Ces demandes ont été implicitement rejetées. Les sociétés demandent l'annulation de cette décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Pontivy :

2. La commune soutient que les conclusions dirigées contre le refus de dresser procès-verbal du maire, au motif que la voie réalisée sur les parcelles cadastrée section BS nos 61 et 69 se poursuit sur la voie située sur les parcelles cadastrées section BS nos 63 et 68 au nord-est, sont tardives et par suite irrecevables.

3. Toutefois, si les sociétés requérantes demandent que soit dressé un procès-verbal pour la création d'une voie sans autorisation, il ressort de leurs écritures qu'elles doivent être également regardées comme sollicitant un tel procès-verbal pour le non-respect du permis de construire modificatif dès lors qu'elles versent à l'appui de leur requête introductive les plans des deux permis de construire et identifient précisément l'accès au nord qui avait été supprimé mais qui sera finalement réalisé et utilisé. Il en résulte que, ayant contesté l'existence de cet accès, elles évoquent concomitamment la voie qui le prolonge, le long de la parcelle cadastrée BS n° 61. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par la commune de Pontivy ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

4. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal ". Aux termes de l'article L. 480-2 du même code : " L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel.() Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. () Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. () ". Aux termes de l'article L. 480-4 de ce code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé () ". Aux termes de l'article L. 610-1 dudit code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () ".

5. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas.

En ce qui concerne l'infraction constituée par l'absence d'autorisation d'urbanisme :

6. Aux termes de l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques : () / b) Tous les ouvrages d'infrastructure terrestre, maritime, fluviale, portuaire ou aéroportuaire ainsi que les outillages, les équipements ou les installations techniques directement liés à leur fonctionnement, à leur exploitation ou au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne ".

7. Il ressort des pièces du dossier et plus particulièrement des plans des deux dossiers de demande de permis de construire initial et modificatif, que le périmètre du projet, y compris concernant les aménagements de voirie, n'inclut pas la réalisation de la voie nouvelle suivant le tracé du chemin communal, au nord-ouest des parcelles cadastrées section BS nos 63 et 68, nonobstant la circonstance que le plan du permis initial comporte un rond-point assorti d'un accès raccordé à ce chemin désormais viabilisé.

8. Il en résulte, alors au demeurant que cette catégorie de travaux est dispensée de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, que les sociétés requérantes ne peuvent soutenir que cette voie dont l'emprise recouvre les parcelles cadastrées section BS nos 62 et 437, aurait été réalisée en contradiction avec les deux autorisations successivement accordées par le maire de Pontivy.

9. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le maire de Pontivy a implicitement refusé de dresser un procès-verbal s'agissant de la création d'une voie longeant les parcelles cadastrées section BS nos 62 et 437.

En ce qui concerne l'infraction constituée par le non-respect de l'autorisation d'urbanisme accordée :

10. Il ressort de ces mêmes plans susmentionnés qu'à la faveur du permis de construire modificatif en date du 21 septembre 2020, l'accès situé au nord-est des parcelles et se raccordant à la voirie communale a été supprimé.

11. Or, il ressort également des procès-verbaux dressés les 2 et 29 septembre 2020, d'une part, qu'une voie dont l'assiette recouvre les parcelles cadastrées section BS nos 62 et 437 a été réalisée et, d'autre part, que celle-ci se prolonge jusqu'à un accès et un rond-point localisés approximativement au même endroit que ceux qui étaient prévus dans le dossier de demande de permis de construire initial. Ce constat est au demeurant confirmé par les photographies aériennes les plus récentes disponibles sur les bases de données Google.

12. Dans ces conditions, alors que le projet modifié et autorisé par l'arrêté du 21 septembre 2020 ne comportait aucun accès au nord-est des parcelles cadastrées section BS nos 63 et 68, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que les travaux n'ont pas été réalisés conformément au permis de construire modificatif, à la différence de la voie interne longeant les parcelles cadastrées section BS nos 61 et 63 qui figure au plan de masse de ce même permis de construire. Dès lors, au regard des éléments versés au dossier, l'élément matériel de l'infraction apparaît établi et le maire de Pontivy était ainsi tenu de faire dresser un procès-verbal afin de relever cette infraction en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont seulement fondées à demander l'annulation de la décision du maire de Pontivy en tant qu'il a refusé de faire dresser procès-verbal de l'infraction tenant à la réalisation d'un accès nord-est non conforme au permis de construire modificatif délivré le 21 septembre 2020 à la SCI Saint-Niel par la commune de Pontivy.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Il y a lieu d'enjoindre au maire de Pontivy, agissant au nom de l'Etat, de faire dresser un procès-verbal des infractions commises par la SCI Saint-Niel et d'en adresser une copie au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Lorient, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sociétés requérantes, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Pontivy la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Pontivy le paiement d'une somme totale de 1 500 euros à verser aux sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire de Pontivy a refusé de mettre en œuvre les pouvoirs de police qu'il détient au titre de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme est annulée, en tant seulement qu'elle porte refus de constater l'infraction tenant à la réalisation d'un accès nord-est non conforme au permis de construire modificatif délivré le 21 septembre 2020 à la SCI Saint-Niel.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Pontivy, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, de dresser procès-verbal de l'infraction commise par la SCI Saint-Niel et d'en transmettre sans délai copie au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Lorient.

Article 3 : La commune de Pontivy versera aux sociétés Vigilis, Financière de Saint-Niel, Pondinn, Etap Invest Etape pontivienne une somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Vigilis, désignée représentante unique des requérantes dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la SCI Saint-Niel, à la commune de Pontivy et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Morbihan.

Copie en sera adressée au procureur de la République près du tribunal judiciaire de Vannes en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 31 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

Le rapporteur,

signé

F. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.