Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2100648

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 février 2020 et 9 mai 2022, la société Orange, représentée par l'AARPI Frêche et Associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 17 août 2020 par lequel le maire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée en vue de l'installation d'une antenne relais et d'une clôture sur un terrain situé 6 rue Vauban sur le territoire de cette commune, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Binic-Étables-sur-mer de délivrer un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Binic-Étables-sur-Mer le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est illégal dès lors qu'il est fondé sur la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques qui ne prescrit aucune règle d'urbanisme ;

- en tout état de cause, le motif de l'arrêté attaqué est illégal dès lors qu'elle a manifestement rempli ses obligations d'information prévues par le B du II de cet article auprès de la mairie d'Étables-sur-Mer ;

- la substitution de motifs sollicitée par la commune de Binic-Étables-sur-Mer n'est pas fondée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 avril 2021 et 19 mai 2022, la commune de Binic-Étables-sur-Mer, représentée par la SARL Martin Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé ;

- le cas échéant, elle est fondée à demander à ce qu'il soit substitué au motif de l'arrêté attaqué les motifs tirés de la méconnaissance par le projet des dispositions des articles UY 1, UY 10 et UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Quang, de l'AARPI Frêche et Associés, représentant la société Orange, et de Me Laville Collomb, de la SARL Martin Avocats, représentant la commune de Binic-Étables-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 juillet 2020, la société Orange a déposé une déclaration préalable en vue de l'installation d'une station de radiotéléphonie en remplacement d'un pylône existant sur un terrain cadastré section C n° 1005 situé 6 rue Vauban sur le territoire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer. Par un arrêté du 17 août 2020, le maire de cette commune s'est opposé à cette déclaration préalable. Par lettre du 2 octobre 2020, la société Orange a présenté un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, lequel a été rejeté par une décision implicite. Par la présente requête, la société Orange demande l'annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Orange, le maire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer s'est fondé sur le motif tiré la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques.

3. Le code des postes et des communications électroniques codifie de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués au ministre chargé des communications électroniques, à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et à l'Agence nationale des fréquences, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Cette législation, qui concerne l'exploitation, sur le territoire d'une commune, d'une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences, a une finalité distincte des dispositions du code de l'urbanisme. En vertu du principe de l'indépendance des législations, il n'appartient donc pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme, pour lesquelles le contenu du dossier de demande est défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme.

4. Il résulte de ce qui vient d'être dit qu'en vertu du principe de l'indépendance des législations, comme le fait valoir la société Orange, le maire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer n'a pu légalement se fonder sur la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société requérante.

5. Ainsi que le soutient la commune de Binic-Étables-sur-Mer, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie. Les dispositions de l'article de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme imposant à l'autorité administrative de faire figurer dans la décision de rejet d'une demande de permis de construire ou d'opposition à déclaration préalable l'intégralité des motifs justifiant sa décision ne fait pas obstacle à ce que d'autres motifs soient invoqués par l'administration en cours d'instance.

6. A cet égard, la commune de Binic-Étables-sur-Mer soutient, dans ses mémoires en défense communiqués à la société requérante, que l'arrêté attaqué peut être légalement justifié par trois autres motifs de droit tirés de la méconnaissance par le projet litigieux des dispositions des articles UY 1, UY 10 et UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer.

7. En premier lieu, le terrain d'assiette du projet en litige est situé en zone UY du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer selon lequel la zone UY correspond à " une zone urbaine d'activités destinée à accueillir les constructions à usage de bureau, commerce, artisanat, industrie et fonction d'entrepôt, ainsi que toute installation privée ou publique incompatible avec l'habitat urbain, pouvant être admis immédiatement compte-tenu des capacités des équipements existants ou programmés à court terme ". Aux termes de l'article UY 1 de ce règlement, sont interdites, pour tous les secteurs de cette zone, les occupations et utilisations du sol suivantes : " - tous types de constructions ou installations qui ne sont pas directement liées ou nécessaires aux activités autorisées dans la zone ; / - les constructions à usage agricole ; / l'ouverture et l'exploitation de carrières ; / - les dépôts de véhicules ; / - les exhaussements et affouillements autres que ceux mentionnés à l'article UY 2 ; / - les aires de camping et de caravaning ; / - le stationnement isolé des caravanes et l'implantation d'habitations légères de loisirs ; / - les parcs d'attractions ouverts au public. ". L'article UY 2 du même règlement autorise, sous conditions particulières : " - Les constructions à usage d'habitation, destinées au logement de fonction des personnes dont la présence permanente et rapprochée est nécessaire à la surveillance ou à la direction des établissements implantés dans la zone et sous réserve d'être intégrées au bâtiment à usage professionnel ; / - Les exhaussements et affouillements indispensables à l'implantation des opérations et constructions autorisées dans la zone ; / - La reconstruction de bâtiments, détruits à la suite d'un sinistre. Une implantation différente de celle existante pourra être imposée pour assurer une meilleure insertion dans l'environnement bâti. ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'en zone UY, sont notamment autorisées des constructions et installations directement liées ou nécessaires aux activités autorisées dans cette zone, notamment les activités de bureaux, commerces, artisanat, industries et entrepôts. Or le remplacement du pylône de la station de radiotéléphonie existante, qui a pour objet d'améliorer la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile, doit être regardé comme nécessaire à de telles activités, alors même que cette installation servira également les autres secteurs de la commune. Dans ces conditions, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions l'article UY 1 du règlement du plan local d'urbanisme ne peut légalement fonder l'arrêté attaqué.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article UY 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer : " La hauteur des constructions ne devra pas excéder 12 m au point le plus haut, à compter du terrain naturel avant travaux, à l'exception des ouvrages techniques, cheminées et autres superstructures, ne dépassant pas 5% de l'emprise de la construction (cheminée, silos, citernes), ainsi que les éoliennes ".

10. Il ressort notamment des plans joints au dossier de déclaration préalable que le pylône dont l'installation est projetée présentera une hauteur de 25 mètres, supérieure à la hauteur maximale de 12 mètres prévues par les dispositions précitées de l'article UY 10 du règlement du plan local d'urbanisme. La société Orange fait valoir que le projet entre cependant dans le champ d'application de l'exception prévue par cet article. Ces dispositions ne font certes pas nécessairement obstacle à ce qu'une antenne de téléphonie mobile puisse être qualifiée d'ouvrage technique au sens de cet article, à condition toutefois qu'elle s'appuie sur une construction. Il ressort des pièces du dossier qu'en l'espèce, le pylône projeté ne peut être regardé, au sens de l'article UY 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, comme un ouvrage technique ne dépassant pas 5 % de l'emprise de la construction. A supposer même qu'il convienne de prendre en compte l'ensemble des constructions composant la station de téléphonie mobile, y compris le local technique, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'emprise du pylône projeté ne dépasserait pas 5 % de l'emprise de ces constructions. A cet égard, et contrairement à ce que fait valoir la société Orange, l'" emprise de la construction " au sens des dispositions en cause ne saurait correspondre ni à l'emprise de la parcelle d'assiette du projet, ni même au périmètre du projet délimité par une clôture. Il s'ensuit que la commune de Binic-Étables-sur-Mer est fondée à soutenir que l'opposition à la déclaration préalable déposée par la société Orange peut légalement être fondée sur la méconnaissance des dispositions de l'article UY 10 du règlement du plan local d'urbanisme.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer : " L'implantation des constructions et installations, autorisées par le présent règlement, devra tenir compte et s'adapter aux plantations d'essences bocagères, arbres et talus existants, massifs boisés ou haies de qualité ou bien permettra leur remplacement dans des conditions équivalentes, chaque fois que possible. / Des plantations composées d'essences bocagères locales variées, s'implanteront en accompagnement de l'intégration paysagère des constructions ou installations ainsi que des stockages divers. / () Les surfaces non bâties et non utilisées pour la circulation devront être conservées en pleine terre permettant l'infiltration des eaux de pluie et le support de végétaux diversifiés d'essences locales et en lien avec les continuités écologiques chaque fois que possible. / Les espaces libres dans les marges de recul par rapport aux voies, seront traités en espaces verts de qualité. / Les marges de recul en bordure de voie, ainsi que les délaissés des aires de stationnement, quelle que soit leur surface, doivent être plantés et traités en espaces verts. / En limite avec les champs voisins, une haie d'arbustes sera implantée pour conserver l'aspect bocager du paysage. / En tout état de cause 20% de la surface totale de la parcelle devra être plantée et traités en espaces verts ".

12. La circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions.

13. Le projet contesté doit s'implanter sur la parcelle cadastrée section C n° 1005. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et photographies joints au dossier de déclaration préalable, et il n'est pas contesté que le projet litigieux ne prévoit, en particulier, ni que les surfaces de cette parcelle non bâties et non utilisées pour la circulation soient conservées en pleine terre, ni que les espaces libres dans les marges de recul par rapport aux voies soient traités en espaces verts de qualité. Il ne ressort pas davantage des pièces versées au débat qu'au moins 20 % de la surface de la parcelle, qui comporte par ailleurs un bâtiment de grandes dimensions, soit plantés et traités en espaces verts.

14. La société Orange fait valoir que les dispositions précitées de l'article UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme ne s'appliqueraient pas au projet dès lors que les travaux projetés consisteraient seulement, selon elle, en la dépose d'une ancienne antenne et l'installation d'une nouvelle ne créant aucune emprise au sol supplémentaire. Toutefois, si le projet a pour objet principal le remplacement du pylône existant de la station de téléphonie mobile implantée sur la parcelle cadastrée section C n° 1005, il ressort des plans joints au dossier de demande de déclaration préalable que le nouveau pylône n'a pas vocation à s'implanter en lieu et place du pylône existant, mais à proximité de ce dernier, sur un espace encore libre, de sorte que les travaux projetés, qui ne rendent pas plus conformes l'installation aux dispositions de l'article UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme, ne sont pas non plus étrangers à ces dispositions.

15. Il résulte de ce qui précède que la commune de Binic-Étables-sur-Mer est fondée à soutenir que l'opposition à la déclaration préalable litigieuse peut légalement être fondée sur la méconnaissance de ces dispositions.

16. Il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer se serait opposé à la déclaration préalable de la société Orange en se fondant sur les seuls motifs, tirés de la méconnaissance par le projet de cette société des dispositions des articles UY 10 et UY 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Étables-sur-Mer, qui doivent être substitués au motif invoqué dans la décision attaquée.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Binic-Étables-sur-Mer du 17 août 2020 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Binic-Étables-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la société Orange demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Orange le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de Binic-Étables-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Orange est rejetée.

Article 2 : La société Orange versera à la commune de Binic-Étables-sur-Mer la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Orange et à la commune de Binic-Étables-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 17 juin 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2022.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.