Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2101285

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 mars et 15 décembre 2021 et

14 juin 2022, la SCI Kerzespes, représentée par Me Jeanneteau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 octobre 2020 par laquelle le maire de Milizac-Guipronvel a prononcé la levée de l'avis défavorable à la poursuite de l'activité de l'établissement " Surplus de Ty Colo " émis le 13 novembre 2008 par la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA) du Finistère, ainsi que la décision du 26 janvier 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Milizac-Guipronvel, à titre principal, d'ordonner la fermeture de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", exploité par la SAS Westock en vue de l'exécution des travaux en litige dans le délai d'une semaine à compter de la notification du jugement à intervenir, ou, à titre subsidiaire, d'obliger l'exploitant à réaliser ces travaux dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions des 8 octobre 2020 et 26 janvier 2021 sont entachées d'erreurs de fait et d'erreur d'appréciation au regard de l'arrêté ministériel du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique, dès lors qu'il n'est pas établi que l'établissement " Surplus de Ty Colo " présente des conditions de sécurité satisfaisantes en raison, d'une part, de l'absence d'exécution des observations émises par l'APAVE dans son rapport du 20 juin 2012 et, d'autre part de " la prescription n° 2 relative au remplissage de la réserve d'eau incendie du rapport de la CCDSA du 10 octobre 2016 " ;

- en s'abstenant d'ordonner la fermeture de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", le maire de Milizac-Guipronvel a commis une carence dans l'exercice des pouvoirs de police spéciale qu'il détient au titre des établissements recevant du public.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 août 2021 et 19 mai 2022, la commune de Milizac-Guipronvel, représentée par Me Josselin (Selarl Valadou-Josselin et associés), conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la

SCI Kerzespes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision du 26 janvier 2021 sont tardives, dès lors que cette décision a un caractère confirmatif de la décision de la commune du 30 janvier 2020 ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la SAS Westock, qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 18 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pellerin,

- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,

- les observations de Me Maral, substituant Me Jeanneteau, représentant la SCI Kerzespes,

- et les observations de Me Clairay, substituant Me Josselin, représentant la commune de Milizac-Guipronvel.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Kerzespes est propriétaire d'un immeuble commercial " Surplus de Ty Colo " situé à Milizac-Guipronvel dans le Finistère (29) qui, dans le cadre de visites de contrôle par la commission consultative départementale d'incendie et de secours (CCDSA) du Finistère, a fait l'objet d'un avis défavorable le 17 décembre 2008 à l'issue de la visite de contrôle périodique du 13 novembre 2008. Par acte sous seing privé du 10 janvier 2011, la SARL " Surplus de Ty Colo " a cédé son fonds de commerce à la SAS Westock et par acte du même jour, elle a donné à bail commercial ses locaux à cette société pour une durée de 9 ans à compter du 11 janvier 2011. La SAS Westock exploite une activité commerciale de bricolage au sein de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", laquelle, située au rez-de-chaussée, comporte un espace de vente de 1057 m², un bureau et un vestiaire et constitue un établissement recevant du public de 3ème catégorie de type M (commerce). Afin de procéder à la levée de l'avis défavorable du 17 décembre 2008, un diagnostic d'ouvrages a été réalisé sur l'établissement " Surplus de Ty Colo " par l'APAVE le 20 juin 2012 qui a constaté des non-conformités aux dispositions de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. L'établissement a fait l'objet de nouvelles visites de contrôle par le service de prévention des risques d'incendie de la préfecture (SDIS) du Finistère qui ont donné lieu à des avis défavorables de la CCDSA dont celui du 3 décembre 2013, aux motifs notamment de l'absence de levée des observations de l'APAVE et du mauvais positionnement de la réserve d'eau incendie (REI) et du 3 juillet 2018 pour ce même dernier motif et en raison du dysfonctionnement de l'équipement d'alarme. A la suite de la réalisation des travaux d'aménagement de la REI en 2019 par la SCI Kerzespes en exécution de l'arrêt du 17 mai 2018 de la cour d'appel de Rennes, le SDIS du Finistère, par un courrier du 17 juillet 2019 a déclaré la REI opérationnelle et conforme aux prescriptions règlementaires. Le 8 octobre 2020, la CCDSA a émis un avis favorable à la levée de l'avis défavorable et à la poursuite de l'activité de l'établissement. Par un courrier du même jour, le maire de Milizac-Guipronvel a notifié à l'établissement " Surplus de Ty Colo " le procès-verbal d'étude en révision d'avis de la CCDSA du 8 octobre 2020 et l'a autorisé à poursuivre son activité. La SCI Kerzespes demande au tribunal d'annuler la décision du

8 octobre 2020, ainsi que la décision du 26 janvier 2021 par laquelle le maire de Milizac-Guipronvel a rejeté son recours gracieux formé par un courrier du 27 novembre 2020 reçu le 2 décembre suivant, complété par un courrier du 20 janvier 2021.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Milizac-Guipronvel :

2. Par un courrier du 24 janvier 2020, la SCI Kerzespes a sollicité le maire de Milizac-Guipronvel pour que, dans le cadre de son pouvoir de police spéciale, il contraigne la société Westock à remédier aux non-conformités aux règles de sécurité relevées notamment par l'avis défavorable de la CCDSA du 3 décembre 2013 et le cas échéant, qu'il ordonne la fermeture administrative de l'établissement " Surplus de Ty Colo ". Par un courrier du

30 janvier 2020, le maire de Milizac-Guipronvel a refusé de faire droit à la demande de la SCI Kerzespes tendant à ce qu'il fasse usage de ses pouvoirs de police. Par ailleurs, la décision du maire de Milizac-Guipronvel du 26 janvier 2021 a pour objet de rejeter le recours gracieux formé, le 27 novembre 2020 et complété le 20 janvier 2021, par la SCI Kerzespes tendant d'une part, au retrait de la décision du maire de Milizac-Guipronvel du 8 octobre 2020 qui a autorisé la poursuite de l'activité de l'établissement " Surplus de Ty Colo " en se fondant sur le procès-verbal d'étude en révision d'avis du 8 octobre 2020 par lequel la CCDSA du Finistère a émis un avis favorable à la levée de l'avis défavorable et, d'autre part, à ce que le maire fasse usage de son pouvoir de police spéciale. Ainsi, la décision du 26 janvier 2021 reposait sur des motifs de fait différents de ceux qui ont constitué le fondement de la décision du 30 janvier 2020, laquelle, en outre, ne mentionnait pas les voies et délais de recours et n'est pas devenue définitive. Dans ces conditions, la décision du 26 janvier 2021 ne présente pas le caractère d'une décision purement confirmative de la décision du 30 janvier 2020. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions à fin d'annulation de la décision du 26 janvier 2021 doit être écartée.

Sur la légalité de la décision du 8 octobre 2020 :

3. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa version alors en vigueur : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public doivent être conformes aux règles de sécurité fixées par décret en Conseil d'Etat. ". L'article R. 123-27 du même code dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée précise que le maire assure, en ce qui le concerne, l'exécution des dispositions du chapitre sur les établissements recevant du public de ce code.

4. Aux termes de l'article R. 123-13 du code de la construction et de l'habitation, alors en vigueur : " Certains établissements peuvent, en raison de leur conception ou de leur disposition particulière, donner lieu à des prescriptions exceptionnelles soit en aggravation, soit en atténuation ; dans ce dernier cas, des mesures spéciales destinées à compenser les atténuations aux règles de sécurité auxquelles il aura été dérogé peuvent être imposées. / Des mesures spéciales destinées à assurer la sécurité des voisins peuvent également être imposées. / Ces prescriptions et ces mesures sont décidées, soit par l'autorité chargée de la délivrance du permis de construire lorsque la décision est prise au moment de cette délivrance, soit par l'autorité de police dans les autres cas ; elles sont prises après avis de la commission de sécurité compétente mentionnée aux articles R. 123-34 et R. 123-38. / Toutefois, les atténuations aux dispositions du règlement de sécurité ne peuvent être décidées que sur avis conforme de la commission consultative départementale de la protection civile. ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal de réception de la REI émis par le SDIS du Finistère le 14 juin 2019 dans le cadre de la réception du point d'eau incendie aménagé a fait du niveau de remplissage de la REI une prescription de mise en conformité de l'ouvrage aux textes règlementaires. Il ressort du rapport de constatation établi le 14 août 2020 par la police municipale, qui a fondé l'avis favorable de la CCDSA du 8 octobre 2020, que la hauteur d'eau de la citerne était de 1,50 mètre à partir du sol à la date du 14 août 2020 correspondant ainsi à la prescription émise par le SDIS du Finistère. Si la requérante se prévaut d'un constat d'huissier du 9 novembre 2020 qui a constaté que la hauteur de l'eau de la REI n'était plus que de 1,20 mètre, cet acte, postérieur à la décision attaquée du 8 octobre 2020, est sans incidence sur la légalité de cette dernière. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier et notamment du diagnostic d'ouvrages établi le 20 juin 2012 et du rapport d'assistance technique du 10 octobre 2016 établis par l'APAVE, organisme agréé, que l'établissement a présenté des non-conformités au regard des dispositions de l'arrêté ministériel du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique. Ces non-conformités portaient notamment sur l'absence de prise en compte des difficultés d'évacuation de l'établissement dans la conception de ce dernier prévu par l'article GN8, l'isolement du bâtiment par rapport aux établissements tiers prévu par les articles CO6 à 10, la réaction au feu des couvertures des bâtiments prévus par les articles CO16 à 18, le calcul des dégagements prévus par les articles CO34 à 42, les dégagements des escaliers prévus par les articles CO49 à 56, le désenfumage prévu par les articles DF1 à 10, l'existence de robinets d'incendie armés prévue par les articles MS14 à 17 ainsi que sur le dispositif de l'alarme générale prévu par l'article M32. Postérieurement à la décision attaquée du 8 octobre 2020, l'APAVE, dans un rapport établi le 9 novembre 2020, a constaté la persistance de ces non-conformités. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, le 13 décembre 2013, la CCDSA a émis un avis défavorable en l'assortissant notamment de l'obligation pour l'établissement de lever ces non-conformités, référencées sous la prescription n° 1 et qu'elle a levé cette prescription dans le procès-verbal de visite périodique établi le 30 mai 2018. Ces non-conformités n'ont pas davantage été retenues au titre de l'analyse des risques d'incendie et de panique dans le cadre des avis défavorables émis ultérieurement par la CCDSA jusqu'à l'avis favorable du 8 octobre 2020. Enfin, si la requérante conteste la valeur probante de l'attestation établie par la société GPS relative à la mise en conformité de l'alarme générale, l'APAVE, dans le rapport du 9 novembre 2020 précité, s'est fondé sur cette attestation pour lever les observations émises sur ce point dans les rapports antérieurs. Ainsi, la CCDSA n'a pas estimé que la seule persistance des non-conformités constatées en juin 2012 et octobre 2016 constituait un obstacle à la poursuite de l'exploitation. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation, que le maire de Milizac-Guipronvel a autorisé la poursuite de l'exploitation de l'établissement " Surplus de Ty Colo " au vu des éléments dont il disposait à la date de la décision du 8 octobre 2020.

6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision du 8 octobre 2020 doivent être rejetées.

Sur la légalité de la décision du 26 janvier 2021 du maire refusant de faire usage de son pouvoir de police :

7. Aux termes de l'article L. 411-4 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration se prononce sur le recours formé à l'encontre d'une décision créatrice de droits sur le fondement de la situation de fait et de droit prévalant à la date de cette décision. () ".

8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment du constat d'huissier du 9 novembre 2020 cité au point 5 qu'à cette date, la hauteur de l'eau de la REI, qui devait être d'1,50 mètre, n'était plus que de 1,20 mètre, ne permettant plus d'assurer pleinement la défense extérieure de l'établissement contre l'incendie. La commune de Milizac-Guipronvel se prévaut d'un rapport de sécurité-incendie établi, le 26 mai 2021, par la société SOCOTEC pour soutenir que le niveau d'eau de la citerne avait toutefois été mis en conformité à la date de la décision du 26 janvier 2021 portant rejet du recours gracieux formé par la SCI Kerzespes. Toutefois, ce rapport se borne à indiquer que l'ouvrage était rempli d'eau sans faire état du volume d'eau ni de sa hauteur et ne remet donc pas en cause l'absence de mise à niveau de la hauteur d'eau dont se prévaut la requérante à la date de la décision du 26 janvier 2021. Ainsi, cette situation de fait, qui prévalait à la date à laquelle l'administration a statué sur le recours gracieux formé par la requérante, devait être prise en considération. Dans ces conditions, et alors que le remplissage complet de la citerne constitue une garantie de la défense extérieure de l'établissement contre l'incendie ainsi que cela ressort du procès-verbal de réception établi par le SDIS du Finistère du 14 juin 2019, la requérante est fondée à soutenir que le maire a entaché sa décision refusant de faire usage de son pouvoir de police du 26 janvier 2021 d'une erreur d'appréciation quant à l'application des dispositions de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction alors en vigueur : " I - Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité. () ". Aux termes de l'article R. 123-52 du même code, alors en vigueur : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. ".

10. A la date de la décision du 26 janvier 2021, le niveau de sécurité de l'établissement " Surplus de Ty Colo " n'était pas conforme à la prescription du SDIS du Finistère quant au niveau de remplissage de la citerne ainsi qu'il a été dit au point 8. Il ne ressort pas du procès-verbal de réception établi par le SDIS du Finistère du 14 juin 2019 que ce manquement aux règles de sécurité, qui est isolé, compromette la sécurité de l'établissement dans sa globalité et qu'il soit ainsi d'une gravité telle qu'il justifie l'édiction d'une décision de fermeture de l'établissement par le maire de Milizac-Guipronvel. Dans ces conditions, et alors que la requérante n'allègue ni n'établit l'existence d'une situation d'insécurité résultant de l'état général de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", la SCI Kerzespes n'est pas fondée à soutenir que le maire, en refusant d'ordonner la fermeture de l'établissement, a commis une carence à exercer les pouvoirs de police spéciale qu'il détient au titre des établissements recevant du public. Par suite, le moyen doit être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que la décision du 26 janvier 2021 doit être annulée en tant seulement que le maire de Milizac-Guipronvel n'a pas mis en œuvre ses pouvoirs de police spéciale au titre des établissements recevant du public.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

12. Eu égard au motif d'annulation retenu au point 11, il y a seulement lieu d'enjoindre au maire de Milizac-Guipronvel de mettre en œuvre la procédure prévue par les dispositions de l'article R. 123-52 du code de la construction et de l'habitation et de mettre en demeure la SAS Westock de procéder au remplissage complet de la réserve d'eau incendie située sur le parking de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", soit un volume de 180 m3 qui correspond à une hauteur de 1,5 mètre par rapport au sol, après avoir notamment procédé à la vérification de l'étanchéité de l'équipement, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, puis de faire procéder à une nouvelle visite de la commission consultative départementale d'incendie et de secours à l'issue de ce délai et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires dans le cadre de son pouvoir de police spéciale. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

13. Le surplus des conclusions à fin d'injonction présentées par la SCI Kerzespes tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de Milizac-Guipronvel d'ordonner la fermeture de l'établissement doit être rejeté.

Sur les frais de l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI Kerzespes, qui n'est pas la partie principalement perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune de Milizac-Guipronvel et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Milizac-Guipronvel, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la SCI Kerzespes et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 26 janvier 2021 du maire de Milizac-Guipronvel est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Milizac-Guipronvel de mettre en demeure la société Westock de faire procéder au remplissage complet de la réserve d'eau incendie située sur le parking de l'établissement " Surplus de Ty Colo ", dans les conditions mentionnées par le point 12, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement puis de faire procéder à une nouvelle visite de la commission consultative départementale d'incendie et de secours à l'issue de ce délai et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires dans le cadre de son pouvoir de police spéciale.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la SCI Kerzespes est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Milizac-Guipronvel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Kerzespes, à la commune de Milizac-Guipronvel et à la société Westock.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Grenier, présidente,

Mme Thalabard, première conseillère,

Mme Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023.

La rapporteure,

signé

C. Pellerin

La présidente,

signé

C. GrenierLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet du Finistère, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.