Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2101440

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 18 mars 2021, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par la société d'avocats François Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan a refusé de lui communiquer le rapport annuel de l'année 2018 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi au titre de cette même année ;

2°) d'enjoindre à l'EPSM du Morbihan de lui communiquer les documents sollicités, sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers, et d'anonymiser le nom des patients ;

3°) de mettre à la charge de l'EPSM du Morbihan la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande de communication de documents administratifs n'était pas soumise à la justification d'un intérêt pour agir ;

- la présidente de l'association justifie de sa qualité pour agir au nom de celle-ci ;

- les délais de recours ne lui sont pas opposables dès lors que l'administration n'a pas accusé réception de sa demande du 18 décembre 2019 et qu'elle ne l'a pas informé des voies et délais de recours, lesquels ne figurent pas sur les lettres de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont des documents administratifs communicables ;

- le refus d'accès porterait une atteinte non justifiée à la liberté d'association et d'expression.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2023, l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan conclut :

- à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête ;

- à titre subsidiaire, au rejet de la requête ;

- à titre infiniment subsidiaire, à la limitation de la communication du registre de contention et d'isolement de 2018 aux seules informations relatives aux dates et heures de début et de fin de la mesure, et la durée qui en découle, ainsi qu'à l'exclusion de la communication de l'identifiant anonymisé des patients ;

- et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté pour la CCDH a été enregistré le 24 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Moulinier,

- les conclusions de M. Le Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me Clairay, représentant l'EPSM du Morbihan.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier électronique du 18 décembre 2019, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH) a sollicité auprès du directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan la communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et du rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. La commission d'accès aux documents administratifs (CADA), saisie le 11 février 2020, a émis le 25 juin 2021 un avis favorable à la communication des documents demandés, après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. L'association CCDH demande l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision implicite de refus de lui communiquer les documents sollicités.

Sur la fin de non-recevoir opposée par l'EPSM du Morbihan :

2. Contrairement à ce que soutient l'EPSM du Morbihan, l'association CCDH lui a demandé communication des documents litigieux par un courrier électronique adressé le

18 décembre 2019 à 15h31 à l'adresse " dg@epsm-morbihan.fr ", produit dans la présente instance, et dont rien ne permet de dire que le défendeur, qui, à l'occasion de l'instruction de la demande d'avis de la commission d'accès aux documents administratifs saisie le 11 février 2020, n'a pas prétendu qu'aucune demande ne lui aurait été faite en ce sens, ne l'aurait pas reçu.

Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 dudit code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

4. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans

consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut

être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. ".

5. Les dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs. Par suite, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

6. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, toutefois, les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

7. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des informations en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce,

compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit

" anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne le registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi entre le 1er janvier et le 31 décembre 2018 :

8. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Il résulte de ces dispositions que seule revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

9. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication dont l'association requérante a saisi l'EPSM du Morbihan ferait suite à de précédentes et nombreuses demandes dont aurait déjà fait l'objet cet établissement de santé ni qu'elle serait destinée à en perturber le fonctionnement. En outre, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Enfin, la circonstance que cette association manifeste une hostilité notoire, non pas seulement aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais, en réalité, au principe même de cette prise en charge, n'est pas de nature à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, l'EPSM du Morbihan n'est pas fondé à prétendre que la demande de cette association présenterait un caractère abusif.

En ce qui concerne le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018 :

10. Il ressort des dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que ce rapport est un outil destiné à rendre compte des pratiques des établissements en matière d'isolement et de contention des patients hospitalisés sans leur consentement dans des unités ou établissements psychiatriques, que son contenu est issu de traitements statistiques de données médicales et de données liées à l'activité de l'établissement et qu'il est transmis pour

avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique et au

conseil de surveillance prévue à l'article L. 6143-1 ainsi qu'à l'agence régionale de santé et à la commission départementale des soins psychiatriques dans le cadre de la mise en œuvre d'une politique de suivi, d'analyse et de prévention du recours à la contention et à l'isolement. Toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point 8 du présent jugement, il convient que la communication ait lieu après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " du patient, une telle anonymisation est de nature à garantir les craintes de l'EPSM quant à une exploitation inappropriée des documents communiqués par l'association requérante dont les liens avec l'Eglise de Scientologie sont notoires. Dans ces conditions, ce rapport annuel est communicable sous la réserve précitée. Il suit de là que l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme est fondée à soutenir que c'est à tort que l'EPSM du Morbihan a refusé de lui communiquer le rapport de l'année 2018.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. L'exécution du présent jugement implique nécessairement la communication à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme d'une copie du registre des mesures d'isolement et de contention prises au sein de l'EPSM du Morbihan au cours de l'année 2018, avec occultation des éléments permettant d'identifier les professionnels de santé et avec occultation de l'identifiant " anonymisé " des patients et des mentions de début, de fin et de durée des mesures d'isolement et de contention, ainsi que la copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2018. Il y a lieu d'enjoindre à l'EPSM du Morbihan d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

12. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'EPSM du Morbihan demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur de l'EPSM du Morbihan sur la demande de l'association CCDH tendant à la communication du rapport annuel 2018 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et du registre des mesures de contention et d'isolement établi au titre de l'année 2018, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur de l'EPSM du Morbihan de communiquer à l'association CCDH, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, le rapport annuel 2018 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention dans cet établissement et le registre des mesures de contention et d'isolement établi au titre de l'année 2018, avec occultation de l'identifiant " anonymisé " des patients.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de l'EPSM du Morbihan tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et à l'établissement public de santé mentale du Morbihan.

Copie en sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Descombes, président,

M. Moulinier, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 20233.

Le rapporteur,

Signé

Y. Moulinier Le président,

Signé

G. Descombes Le greffier,

Signé

J-M. Riaud

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.