Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2104133

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 août 2021 et 24 janvier et 21 février 2023, M. C A, Mme H I, Mme F D et M. E B, représentés par Me Meillard, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 mars 2021 par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a créé une zone d'aménagement différé (ZAD) sur la commune de Gosné, ainsi que la décision par laquelle cette même autorité a rejeté leur recours gracieux contre cet arrêté, ou subsidiairement, d'annuler cet arrêté en tant que le périmètre de la ZAD intègre les parcelles cadastrées AB nos 16 et 13 ;

2°) d'enjoindre au préfet d'Ille-et-Vilaine de réexaminer le dossier et de procéder au déclassement des parcelles cadastrées AB nos 16 et 13 du périmètre de la ZAD dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente ;

- l'arrêté litigieux est insuffisamment motivé ;

- les conditions de convocation du conseil municipal de Gosné ont été irrégulières en ce qu'il n'est pas justifié du respect du délai de convocation des conseillers municipaux, et de l'inscription de la création de la ZAD à l'ordre du jour ;

- l'objet de la ZAD est entaché d'illégalité : la création d'une ZAD ne correspond pas à une opération d'aménagement au sens des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; l'objet de la ZAD n'est pas assez précis pour permettre la constitution de réserves foncières ;

- l'arrêté litigieux méconnaît les objectifs fixés par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;

- le projet de ZAD est entaché d'un erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'il est disproportionné par rapport aux besoins de la collectivité, et par rapport à leurs propriétés respectives.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 novembre 2021, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 janvier, 2 février et 23 février 2023, la commune de Gosné, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- les observations de Me Messeant, représentant la commune de Gosné.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 10 décembre 2020, le conseil municipal de Gosné a demandé au préfet d'Ille-et-Vilaine d'instituer une zone d'aménagement différé (ZAD) sur le territoire de la commune. Par une délibération du 21 janvier 2021, le conseil municipal a demandé la modification du périmètre de la ZAD. Par un arrêté du 18 mars 2021, le préfet d'Ille-et-Vilaine a institué une ZAD d'une superficie de 11 hectares 67 ares sur la commune de Gosné. M. A, et Mme I, Mme D et M. B, propriétaires respectifs des parcelles AB nos16 et 13 partiellement incluses dans le périmètre de la ZAD, demandent l'annulation de l'arrêté du 18 mars 2021, ainsi que de la décision ayant rejeté leur recours gracieux contre cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme : " Des zones d'aménagement différé peuvent être créées, par décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, sur proposition ou après avis de la commune et après avis de l'établissement public de coopération intercommunale ayant les compétences visées au deuxième alinéa de l'article L. 211-2. () ".

3. Par un arrêté du 20 janvier 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du 20 janvier 2021, le préfet d'Ille-et-Vilaine, a donné délégation à M. Ludovic Guillaume, secrétaire général de la préfecture et signataire de la décision attaquée, à l'effet de signer tous les actes relevant des attributions de l'Etat dans le département, à l'exception de certains au nombre desquels ne figurent pas les décisions instituant une zone d'aménagement différé. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 18 mars 2021 doit donc être écarté.

4. L'arrêté litigieux vise les dispositions du code de l'urbanisme relatives aux zones d'aménagement différé, la délibération du 21 janvier 2021 du conseil municipal de Gosné, et expose les motifs pour lesquels il y a lieu de donner à la commune, compte tenu de ses enjeux de développement urbain, la possibilité de constituer des réserves foncières afin notamment d'organiser de manière rationnelle l'urbanisation du bourg et d'en renforcer la vocation tout en continuant d'assurer un développement cohérent, harmonieux et équilibré de la commune via l'aménagement de secteurs en extension de la zone agglomérée. Ainsi, l'arrêté litigieux est suffisamment motivé.

5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. / Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux de Gosné ont été convoqués au conseil municipal du 10 décembre 2020 par un courrier du 3 décembre 2020, et à celui du 21 janvier 2021 par un courrier du 15 janvier 2021. Le délai de trois jours francs fixé par les dispositions précitées n'a donc pas été méconnu. Par ailleurs, les mesures de publicité prévues par les dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales n'étant pas prescrites à peine de nullité des délibérations, le moyen tiré de l'absence de justification de l'affichage de ces convocations est inopérant. Enfin, l'ordre du jour de ces convocations mentionnait la création de la ZAD. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les délibérations des 10 décembre 2020 et 21 janvier 2021 par lesquelles le conseil municipal de Gosné a demandé au préfet d'Ille-et-Vilaine la création d'une ZAD sur le territoire de la commune seraient entachées d'irrégularité.

7. Aux termes de l'article L. 212-2 du code de l'urbanisme : " Dans les zones d'aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone, sous réserve de ce qui est dit à l'article L. 212-2-1, est ouvert soit à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d'une opération d'aménagement. L'acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption. () ". Aux termes de l'article L. 210-1 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () ".

8. Il ressort de la motivation de la décision litigieuse que la création de la ZAD de Gosné répond à l'objectif de constitution d'une réserve foncière en vue de favoriser les projets de développement urbain de la commune, et non à celui de conduire des actions ou opérations visées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait illégale au motif qu'elle ne serait pas justifiée par une opération d'aménagement ne peut qu'être écarté comme inopérant. Par ailleurs, ainsi qu'il a été précédemment dit au point 4., l'objet de la ZAD est suffisamment précis pour justifier la création de réserves foncières, celle-ci n'étant pas subordonnée à l'existence, à la date de la décision créant cette ZAD, d'un projet d'aménagement.

9. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : () / 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; (). ". Aux termes de l'article R. 142-1 du même code : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : / 1° Les zones d'aménagement différé et les périmètres provisoires de zones d'aménagement différé ; (). ".

10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Gosné est couverte par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Rennes, dont le document d'orientation et d'objectifs identifie la commune de Gosné comme pôle de proximité et pôle d'appui de secteur. Le thème 7 de ce document, intitulé " Limiter la consommation des espaces agro-naturels ", retient entre autres une orientation tendant à la maîtrise de l'extension de l'urbanisation et à la modération de la consommation foncière, se traduisant par l'affichage d'objectifs chiffrés, fixés à 20 logements par hectare pour les pôles de proximité, et à la fixation pour chaque commune d'un potentiel d'urbanisation maximum, fixé pour la commune de Gosné à 15 hectares. Le document d'orientation et d'objectifs prévoit ainsi d'identifier, pour chaque commune couverte par le SCOT, des directions d'urbanisation correspondant aux secteurs d'extension urbaine des communes, matérialisées sur le document graphique par des flèches de direction partant des zones déjà bâties, en dehors desquelles il n'est pas possible d'envisager une urbanisation nouvelle. Il ressort des éléments figurant dans la délibération du 21 janvier 2021 du conseil municipal de Gosné, modifiant le périmètre de la ZAD à créer, que les parcelles incluses dans ce périmètre, d'une superficie totale de 11 hectares et 67 ares, respectent les directions d'urbanisation retenues par le document d'orientation et d'objectifs, et le potentiel d'urbanisation maximum de 15 hectares. Plus précisément, le secteur " îlot des écoles " dans lequel se trouvent les parcelles appartenant aux requérants, partiellement incluses dans le périmètre de la ZAD, s'inscrit dans le cœur du bourg de la commune, au sein d'espaces déjà urbanisés, et l'inclusion de ces parcelles dans ce périmètre répond ainsi à l'objectif de limitation de la consommation d'espaces agricoles ou naturels. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la ZAD méconnaîtrait plusieurs objectifs du SCOT, en entraînant notamment une consommation excessive de terres agricoles.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Gosné, qui comptait 2 061 habitants en 2021, est marquée par un dynamisme démographique se traduisant par un solde naturel excédentaire depuis 1982, et une multiplication par 2,4 de la population depuis 1968, la croissance annuelle s'établissant à 2,9 % sur la période 2008-2014, soit un niveau supérieur au taux de croissance de la population du département sur la même période, et à 1,4 % sur la période 2014-2018. Les scenarii d'évolution envisagés dans la perspective de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme retiennent, selon une hypothèse intermédiaire de croissance à un taux annuel moyen de 2,1 %, un besoin de construction de 240 nouveaux logements d'ici 2031, pour accueillir 600 nouveaux habitants, objectif qui n'apparaît pas disproportionné par rapport à la croissance moyenne sur dix ans constatée depuis 2008, et à l'emplacement géographique de Gosné par rapport à Rennes et aux grands axes routiers. Dans cette perspective, compte tenu de l'objectif de densité par hectare énoncé par le document d'orientation et d'objectifs, la création d'une ZAD pour permettre la constitution d'une réserve foncière de 11 hectares et 67 ares, susceptible d'être utilisée pour accroître l'offre de logements de la commune, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation par rapport aux besoins de la commune, l'existence d'une offre de logements constituant un des éléments déterminants de son attractivité et de ses perspectives de croissance démographique.

12. D'autre part, il n'appartient pas au juge administratif, saisi d'un moyen relatif à la délimitation du périmètre d'une ZAD, de rechercher si une autre configuration aurait pu être arrêtée, mais seulement de contrôler si le périmètre retenu par l'autorité administrative n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Si les requérants critiquent le tracé de la ZAD, en faisant valoir que celle-ci prend en compte une partie des parcelles AB nos 13 et 16 leur appartenant respectivement, ce qui serait de nature à remettre en cause la présence d'arbres et d'un muret anciens, et de les priver d'un accès à leur jardin par le fond du jardin, ainsi que, pour M. A et Mme I, d'un accès voiture, l'arrêté litigieux a seulement pour effet d'identifier une zone destinée à constituer une réserve foncière susceptible de faire l'objet, ultérieurement, d'une décision de préemption, et n'a donc pas pour effet de remettre en cause, à ce stade, les accès existants. Si les requérants critiquent, plus généralement, le bien-fondé des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d'urbanisme (PLU) de Gosné pour contester la pertinence du périmètre retenu pour la ZAD, l'arrêté litigieux créant une ZAD n'est pas pris en application du plan local d'urbanisme de Gosné, qui n'a d'ailleurs été adopté qu'à la suite d'une délibération ultérieure du 25 mars 2021. Par suite, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'illégalité de ces OAP à l'encontre de l'arrêté litigieux. En tout état de cause, si les requérants estiment que l'objectif de constitution de réserves foncières pour améliorer les conditions de circulation au niveau de l'îlot des écoles n'est pas pertinent, en l'absence de difficultés de circulation avérées à l'heure actuelle, il ressort des pièces du dossier que cette constitution de réserves s'inscrit dans un objectif plus large de reconfiguration du centre bourg, par la création d'habitats, d'équipements collectifs et de commerces, qui peut rendre nécessaire une modification des conditions de circulation.

13. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté litigieux, en ce qu'il définit le dimensionnement et le périmètre de la ZAD, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. Il résulte de ce qui précède que M. A et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 18 mars 2021 par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a créé une zone d'aménagement différé (ZAD) sur la commune de Gosné, ni de la décision ayant rejeté leur recours gracieux contre cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Le rejet des conclusions à fin d'annulation de la requête n'impliquant aucune mesure d'exécution, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par M. A et autres.

Sur les frais liés au litige :

16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. A et autres doivent, dès lors, être rejetées.

17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Gosné tendant à l'application de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A, Mme I, Mme D et M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Gosné sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, représentant unique des requérants et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera communiquée pour information au préfet d'Ille-et-Vilaine et à la commune de Gosné.

Délibéré après l'audience du 27 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Gosselin, président,

Mme Pottier, première conseillère,

Mme Gourmelon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2023.

La rapporteure,

signé

V. G

Le président,

signé

O. Gosselin

La greffière,

signé

E. Douillard

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.