Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2104171

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée le 14 août 2021 sous le n° 2104171, Mme K L et M. J D, M. M B, Mme P et M. I E, O en famille, S, Mme N Q, la SCI Malocor, la SAS Perrigault, Mme G et M. H A, Mme F R, T, représentés par Me Guirriec, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 17 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de Saint-Malo a approuvé la révision du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée, ensemble le règlement municipal ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Malo la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'une personne intéressée, dont l'influence a été considérable, a participé au vote ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation dès lors que ces dispositions n'autorisent pas la collectivité à limiter le nombre d'autorisations délivrées à une même personne physique, n'ont pas pour objet d'interdire aux personnes morales de louer leurs biens en meublés de tourisme, ne permettent pas l'instauration de quotas par quartier ni n'ont vocation à réguler la concurrence entre plusieurs acteurs intervenant sur un même marché économique mais visent seulement à protéger la fonction résidentielle de la commune ;

- elle a été prise en méconnaissance du b) du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dès lors que si la protection du logement est une raison impérieuse d'intérêt général, tel n'est pas le cas de la lutte contre la concurrence portée au secteur hôtelier, pour l'application de la directive " service " ainsi que du a) du paragraphe 1 de l'article 9 de cette directive dès lors qu'elle comporte des critères discriminatoires et des e) et g) du paragraphe 2 de l'article 10 de cette directive dès lors que le numerus clausus par secteur n'est pas objectif, ni transparent ni accessible.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2023, la commune de Saint-Malo, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au

27 février 2024.

II. Par une requête, enregistrée le 21 avril 2022, Mme K L et M. J D, M. M B, O en famille, S, Mme N Q, la SCI Malocor, Mme G et M. H A, Mme F R, T, représentés par Me Guirriec, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 février 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Malo a approuvé la révision du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée, ensemble le règlement municipal ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Malo la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation dès lors que ces dispositions n'autorisent pas la collectivité à limiter le nombre d'autorisations délivrées à une même personne physique, n'ont pas pour objet d'interdire aux personnes morales de louer leurs biens en meublé de tourisme de courte durée, ne permettent pas l'instauration de quotas par quartier ni n'ont vocation à réguler la concurrence entre plusieurs acteurs intervenant sur un même marché économique mais visent seulement à protéger la fonction résidentielle de la commune ;

- elle a été prise en méconnaissance du b) du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dès lors que si la protection du logement est une raison impérieuse d'intérêt général, tel n'est pas le cas de la lutte contre la concurrence portée au secteur hôtelier, pour l'application de la directive " service " ainsi que du a) du paragraphe 1 de l'article 9 de cette directive dès lors qu'elle comporte des critères discriminatoires et des e) et g) du paragraphe 2 de l'article 10 de cette directive dès lors que le numerus clausus par secteur n'est pas objectif, ni transparent ni accessible.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, la commune de Saint-Malo, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, au cours de laquelle ont été entendus :

- le rapport de Mme Plumerault ;

- les conclusions de M. Martin, rapporteur public ;

- et les observations de Me Guirriec, représentant les requérants et de Me Rouxel, représentant la commune de Saint-Malo.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet d'Ille-et-Vilaine a, en vertu de l'article L. 631-9 du code de la construction et de l'habitation, autorisé la commune de Saint-Malo, par arrêté du 26 juin 2018, à instaurer la procédure d'autorisation préalable de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation telle que prévue par les articles L. 631-7 et suivants du même code, afin de réguler la multiplication des locations saisonnières de logements pour des séjours de courte durée. Par délibération du 20 juin 2019, le conseil municipal de Saint-Malo a, sur le fondement de ces articles, décidé d'instaurer une procédure d'autorisation de changement d'usage des locaux d'habitation et a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée et entrant en vigueur le 1er janvier 2020. Par une délibération du 17 juin 2021, le conseil municipal de Saint-Malo a approuvé la révision de ce règlement et de ses annexes. Par une délibération du 24 février 2022, le conseil municipal de Saint-Malo a abrogé la délibération du 17 juin 2021 et approuvé un nouveau règlement communal applicable à compter du 25 février 2022. Les requérants demandent l'annulation des délibérations des 17 juin 2021 et 24 février 2022.

2. Les requêtes n° 2104171 et n° 2202102 présentent à juger des questions similaires. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S'agissant de la délibération du 17 juin 2021 :

3. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération.

4. La circonstance que la délibération en litige ait été adoptée sur le rapport de M. C, premier adjoint, alors qu'il est fondateur d'un complexe hôtelier sur la ville de Saint-Malo et exerce des postes à responsabilité à l'échelle nationale dans le secteur de l'hôtellerie, notamment en qualité de président du groupement national des chaînes hôtelières, est insuffisante pour établir qu'il aurait un intérêt distinct de celui de la commune et de la généralité de ses habitants à la régulation des locations touristiques de courte durée dans un contexte de tension du marché locatif traditionnel dans certains quartiers. Il ne ressort en outre d'aucune pièce versée au dossier qu'il aurait exercé une influence effective sur l'adoption de cette délibération dès lors que celle-ci l'a été à une large majorité, par 28 voix pour, une voix contre et cinq abstentions. Dans ces conditions, M. C ne peut être regardé comme intéressé, au sens des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

S'agissant de la délibération du 24 février 2022 :

5. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ".

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas sérieusement contesté, que les conseillers municipaux ont été convoqués le 18 février 2022 à la séance du 24 février 2022 au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. A cette convocation, étaient joints une note explicative de synthèse explicitant les motifs et les enjeux de l'adoption d'un nouveau règlement municipal pour fixer les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée ainsi que le projet de délibération et le projet de règlement, documents qui ont permis aux élus de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. D'une part, aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. () / Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article. ". L'article L. 631-7-1 A du même code prévoit que : " Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. / La délibération fixe les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d'arrondissement concerné. Elle détermine également les critères de cette autorisation temporaire, qui peuvent porter sur la durée des contrats de location, sur les caractéristiques physiques du local ainsi que sur sa localisation en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Ces critères peuvent être modulés en fonction du nombre d'autorisations accordées à un même propriétaire personne physique. / Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. () ". Selon l'article L. 631-9 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par le décret mentionné au I de l'article 232 du code général des impôts, par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal. / Ces dispositions peuvent également, dans les mêmes conditions, être rendues applicables sur une partie seulement de la commune. ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la location de courte durée d'un local destiné à l'habitation constitue un changement d'usage et que deux types d'autorisation sont possibles, d'une part un régime d'autorisation qui peut être qualifiée de permanente, sur le fondement des articles L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation pour les communes de plus de 200 000 habitants et de l'article L. 631-9 du même code pour les autres communes, d'autre part un régime d'autorisation temporaire autonome pour les personnes physiques organisée par un règlement municipal sur le fondement de l'article L. 631-7-1 A de ce code.

8. D'autre part, en vertu de l'article 5 des règlements adoptés par les délibérations litigieuses, l'autorisation de changement d'usage d'un local d'habitation pour la création d'un meublé de tourisme ne peut être accordée que dans la limite d'une seule autorisation par personne physique propriétaire du local. Ces mêmes règlements fixent, en considération des différentes zones du territoire communal, des pourcentages de logements pouvant être simultanément autorisés dans chaque zone à la location meublées pour de courtes durées, par rapport au nombre total de logements de chacune des zones en distinguant le secteur intra-muros, le secteur littoral, le secteur urbain rétro littoral et les autres secteurs urbains et secteurs ruraux.

9. Par ailleurs, aux termes de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 : " 1. Les États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies : / a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé ; / b) la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ; / c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle () " et aux termes de son article 10 : " 1. Les régimes d'autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / 2. Les critères visés au paragraphe 1 sont : / a) non discriminatoires ; / b) justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ; / c) proportionnels à cet objectif d'intérêt général ; / d) clairs et non ambigus ; / e) objectifs ; / f) rendus publics à l'avance ; / g) transparents et accessibles. ".

10. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, saisie par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123/CE, dans son arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C-727/18), les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle.

11. Il ressort des termes de la délibération contestée du 17 juin 2021 que le phénomène des locations touristiques de courte durée est très marqué sur la ville de Saint-Malo qui figure en tête des destinations littorales. Ainsi, entre 2018 et 2019, le nombre de jours réservés sur les plateformes de réservation des locations touristiques de courte durée a augmenté de 24 %. Cette même délibération expose que l'offre de meublés touristiques de courte durée est très concentrée géographiquement, puisque en 2018, plus de 70 % des jours réservés sur la plateforme Airbnb sont localisés dans six quartiers sur un total de vingt-et-un. Les délibérations contestées, prenant acte de ce que le phénomène des meublés touristiques de courte durée déséquilibre le marché des résidences principales, retiennent dans leurs objectifs la stabilisation démographique de la population de la ville dans un souci de cohésion sociale laquelle suppose la promotion d'une offre attractive de l'habitat en centre-ville pour favoriser l'accueil de résidents permanents, en particulier de jeunes actifs et des familles. La charte " construction et aménagement durables " proposée à l'initiative de la ville, signée en 2021, soutient également le développement de résidences principales, orientation cohérente avec le plan local d'urbanisme. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers que la règlementation adoptée par les délibérations contestées est suffisamment justifiée et met en œuvre une politique de lutte contre la pénurie structurelle de logements sur le marché locatif résidentiel, qui constitue un objectif impérieux d'intérêt général, conformément aux exigences de la Cour de justice de l'Union européenne résultant de l'arrêt précité du 22 septembre 2020. Les requérants ne sont, par suite, pas fondés à invoquer la méconnaissance du b) du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006. La circonstance que la délibération du 17 juin 2021 mentionne que le règlement présenté vise également à encadrer la concurrence à l'égard du secteur de l'hôtellerie et à restreindre les nuisances à l'égard des résidents habituels, n'est pas davantage de nature à ôter aux délibérations en litige leur objectif d'intérêt général et à méconnaître, comme le soutiennent les requérants, la portée des dispositions de l'article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l'habitation.

12. Le dispositif mis en place, en tant qu'il est limité à un bien par personne physique propriétaire, n'apparaît pas discriminatoire, au regard des modalités particulières de l'autorisation et des objectifs poursuivis, qui visent à limiter les fortes tensions qui s'exercent dans la commune sur le marché de la location de locaux à usage d'habitation. L'obligation pour tout propriétaire qui entend offrir à la location un meublé de tourisme d'en faire préalablement la déclaration en mairie ne porte par ailleurs pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété, dès lors que ce dispositif ne limite pas en tant que tel le droit des propriétaires à louer leur bien pour une courte durée et que le dispositif mis en œuvre d'autorisation préalable au changement d'usage ne s'applique pas aux propriétaires qui louent une partie de leur résidence principale, aux locations meublées faisant l'objet d'un bail écrit pour une durée d'un an, ou neuf mois pour un locataire étudiant ni aux locaux meublés faisant l'objet d'un bail mobilité. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les délibérations contestées, qui mettent en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logement, qui constituent, ainsi qu'il a été dit un objectif d'intérêt général, méconnaitrait les dispositions de l'article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l'habitation en limitant la possibilité de changement d'usage à un bien par personne physique.

13. En l'espèce, si les délibérations litigieuses ne permettent pas que les personnes morales, sociétés familiales comprises, puissent faire une demande de changement d'usage, elles sont conformes aux dispositions de l'article L. 631-7-1 A qui prévoient, ainsi qu'il a été rappelé au point 7, de manière autonome, un régime d'autorisation temporaire, au bénéfice exclusif des personnes physiques. Ce régime a été jugé compatible avec les objectifs de la directive 2006/123/CE par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt du 22 septembre 2020. Par suite, les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir qu'il serait discriminatoire au sens du a) du paragraphe 1 de l'article 9 de cette directive.

14. S'agissant de l'instauration de quotas par quartiers, l'article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l'habitation prévoit expressément que la localisation des locaux peut figurer parmi les critères de l'autorisation temporaire sous certaines conditions. Il ressort des pièces des dossiers que les quatre secteurs géographiques retenus l'ont été en fonction de l'intensité des locations touristiques de courte durée sur la base du nombre de numéros d'enregistrement pour les meublés touristiques et du nombre de dossiers instruits par la ville concernant les demandes de changement d'usage et il n'est pas allégué que cette délimitation ne serait pas cohérente. Cette différenciation objective est ainsi de nature à répondre à l'objectif poursuivi de contribuer à maintenir le caractère résidentiel de l'ensemble des secteurs dans des conditions respectueuses des équilibres des territoires, en prenant en compte la pression plus forte qui s'exerce en matière de location de courte durée dans les secteurs intra-muros et littoraux. Dans ces conditions, dès lors que la portée géographique de la règlementation contestée est en adéquation avec les objectifs de régulation du marché locatif de la commune, le moyen tiré de ce que ces quotas méconnaissent l'article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l'habitation ne peut qu'être écarté. Par ailleurs, les règlements adoptés successivement comportent des dispositions suffisamment claires, transparentes et accessibles, dès lors qu'ils précisent les conditions d'obtention des autorisations, notamment selon que le pourcentage de logements susceptibles d'obtenir une autorisation dans le secteur considéré est atteint ou non, l'inscription sur une liste d'attente, l'éventuel accord tacite en cas de défaut de réponse de l'administration dans un délai de deux mois ou le suivi d'une demande d'un propriétaire lorsqu'une réponse négative est apportée pour cause de pourcentage déjà atteint dans le secteur. Le fait que le nombre total de logements qui sert de référence puisse évoluer, notamment en raison de changements de destination, ne constitue pas, en soi, un élément de nature à démontrer une méconnaissance des exigences d'objectivité, de transparence et d'accessibilité énoncées au e) et g) du paragraphe 2 de l'article 10 de la directive 2006/123/CE.

15. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des délibérations des 17 juin 2021 et 24 février 2022 par lesquelles le conseil municipal de Saint-Malo a approuvé la révision des règlements fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée ni de ces règlements municipaux.

Sur les frais liés au litige :

16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent, dès lors, être rejetées.

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme L et M. D, M. B, M. et Mme E, O en famille, S, Mme Q, la SCI Malocor, la SAS Perrigault, M. et Mme A, Mme R, T la somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes sont rejetées.

Article 2 : Mme L et M. D, M. B, M. et Mme E, O en famille, S, Mme Q, la SCI Malocor, la SAS Perrigault, M. et Mme A, Mme R, T verseront à la commune de Saint-Malo la somme globale de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme K L et M. J D, premiers dénommés pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Saint-Malo.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Berthon, président,

Mme Plumerault, première conseillère,

Mme Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024.

La rapporteure,

signé

F. Plumerault

Le président,

signé

E. Berthon

La greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2104171,220210