Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2104666

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 13 septembre 2021 et les 10 février et 1er mars 2023, M. C A D, représenté par la SELARL Kovalex, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Paimpol s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux déposée le 22 mars 2021 pour la réalisation d'un enrochement sur un terrain situé 4 rue du Tumulus ;

2°) d'annuler la décision par laquelle le préfet de la région Bretagne a rejeté son recours préalable obligatoire contre le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France ;

3°) d'enjoindre au maire de ne pas s'opposer à cette déclaration préalable de travaux sous astreinte de 10 000 euros en cas d'opposition ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Paimpol le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est illégale dès lors que les travaux déclarés étaient dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ;

- l'avis de l'architecte des Bâtiments de France est entaché d'une insuffisante motivation et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le projet ne nécessitait pas le dépôt d'un permis de construire modificatif dès lors que les travaux d'enrochement ne présentent aucun lien physique ou fonctionnel avec les travaux précédents autorisés de construction de la maison d'habitation ;

- la décision est entachée d'une erreur appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par trois mémoires en défense, enregistrés le 20 octobre 2022 et les 21 février et 16 mars 2023, la commune de Paimpol, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A D le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, il y a lieu de procéder à une substitution de motif fondée sur les dispositions de l'article UB1 du PLU.

Par lettre du 27 mars 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de M. A D tendant à l'annulation de la décision du préfet de la région Bretagne ayant rejeté son recours administratif préalable obligatoire à l'encontre du refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France.

Par un mémoire du 27 mars 2023, M. A D a produit des observations en réponse au moyen d'ordre public.

La procédure a été communiquée au préfet de la région Bretagne qui n'a pas présenté d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- et les observations de Me Guillois, de la SELARL Kovalex, représentant M. A D, et de Me Voisin, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Paimpol.

Une note en délibéré, présentée pour M. A D, a été enregistrée le 31 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un acte notarié du 16 octobre 2015, M. et Mme A D ont acquis la parcelle cadastrée section AK n° 10, située 4 rue du Tumulus à Paimpol, en surplomb de plusieurs propriétés privées et du domaine public maritime, et supportant une maison d'habitation. En exécution du permis de construire délivré le 24 novembre 2017, ils ont fait démolir les bâtiments existants sur leur terrain pour y édifier une maison d'habitation. Ils ont également fait réaliser un enrochement au sommet du talus à forte pente surplombant les propriétés riveraines et le domaine public, sans autorisation d'urbanisme préalable. Les déclarations préalables de travaux qu'ils ont ultérieurement déposées en vue de régulariser cet ouvrage ont fait l'objet de deux arrêtés d'opposition du maire de la commune de Paimpol, les 26 août 2020 et 19 avril 2021, dont ils ont sollicité l'annulation par le tribunal aux termes de deux recours. Si les intéressés se sont désistés de la première requête, ils maintiennent leur demande tendant à l'annulation de la décision du 19 avril 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que les travaux déclarés étaient dispensés de toute formalités au titre du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé ou en instance de classement : () f) Les murs dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à deux mètres, sauf s'ils constituent des clôtures régies par l'article R. 421-12 () ". Aux termes de l'article R. 421-3 du même code : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques : a) Les murs de soutènement ; () ". Aux termes de l'article R. 421-23 de ce code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ". Aux termes de l'article R. 421-1 2 dudit code : " Doit être précédée d'une déclaration préalable l'édification d'une clôture située : a) Dans un secteur sauvegardé, dans le champ de visibilité d'un monument historique défini à l'article L. 621-30 du code du patrimoine dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ou dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine () ". Aux termes de l'article R. 421-11 du même code : " I. Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement, dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédés d'une déclaration préalable : () / c) Les murs, quelle que soit leur hauteur. ".

3. Des travaux qui relèveraient en principe, en vertu des articles L. 421-4 et R. 421-9 du code de l'urbanisme, du régime de la déclaration préalable, doivent cependant être autorisés par un permis de construire, le cas échéant modificatif, dans les cas où, soit ils forment avec une construction déjà autorisée par un permis de construire en cours de validité et dont la réalisation n'est pas encore achevée un ensemble immobilier unique, soit, en l'absence même d'un ensemble immobilier unique, ils modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement.

4. Il est en l'espèce constant que M. A D n'a pas établi de déclaration d'achèvement des travaux, conformément aux dispositions de l'article R. 462-1 du code de l'urbanisme. En outre, il ressort des pièces du dossier de demande du permis de construire accordé le 24 novembre 2017 que les enrochements en cause n'étaient pas prévus. La déclaration préalable du 29 juillet 2020 présentée pour la réalisation de l'enrochement ou même encore celle du 22 mars 2021 n'ont eu pour objet que de tenter de régulariser un ouvrage d'enrochement prenant la forme d'un mur de soutènement, en limite de propriété essentiellement.

5. Il ressort également de la déclaration du 22 mars 2021 que les travaux d'enrochement étaient envisagés " Afin de stabiliser les terres de la parcelle sur les parties très en pente, sans générer d'exhaussements ni affouillements. Mise en place de blocs rocheux, de couleur beige et grise, d'une hauteur totale inférieure à 2 mètres et de moins de 100 m² au total. Des plantations y sont prévues ".

6. Il en résulte que ces travaux d'enrochement ont également pour objet de conforter le talus existant et de parer à son risque d'effondrement sans qu'il soit établi que cet enrochement aurait été nécessaire à la réalisation de la maison pour garantir sa stabilité et présenterait ainsi un lien fonctionnel entre cet ouvrage et l'habitation.

7. Or, la commune fait valoir sans être contredite sérieusement que le préfet a émis un avis favorable à la création de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de Paimpol le 17 janvier 2014 et par suite, le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, devenue site patrimonial remarquable aux termes de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Celui-ci est ainsi devenu exécutoire et les travaux réalisés par M. et Mme A D étaient soumis au respect des dispositions de ses dispositions. Il en résulte également que la réalisation de l'enrochement, constitutif d'un mur, n'était pas dispensée de toute formalité mais soumise à déclaration préalable en application des dispositions de l'article R. 421-11 du code de l'urbanisme. Ce moyen doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la décision du préfet de la région Bretagne confirmant l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France :

8. D'une part, aux termes de l'article L. 632-1 du code du patrimoine : " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. Pendant la phase de mise à l'étude du plan de sauvegarde et de mise en valeur, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties intérieures du bâti. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. ". Aux termes de l'article L. 632-2 de ce code : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. Tout avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France rendu dans le cadre de la procédure prévue au présent alinéa comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et sur les modalités de ce recours. ".

9. Aux termes de l'article R. 423-54 du même code : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord ou, pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. ".

10. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () / Le préfet de région adresse notification de la demande dont il est saisi au maire s'il n'est pas l'autorité compétente, et à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme. / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région ".

11. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme que la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci ou dans un site patrimonial remarquable, à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région. L'avis du préfet se substitue alors à celui de l'architecte des Bâtiments de France. Enfin, en cas d'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation sollicitée se trouve en situation de compétence liée et doit en refuser la délivrance.

12. En outre, la régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région, ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire et par la voie de l'exception d'illégalité à l'encontre de la décision de refus de ce permis de construire.

13. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision du préfet de la région Bretagne sont irrecevables. Le requérant doit cependant, ainsi qu'il le soutient, être regardé comme ayant entendu contester la décision du préfet de région confirmant l'avis de l'architecte des Bâtiments de France par la voie de l'exception d'illégalité.

14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, pour rendre un avis défavorable en date du 9 avril 2021, l'architecte des Bâtiments de France a relevé que " L'immeuble concerné par ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable. Les articles L. 632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine sont applicables. " et que " Ce projet, en l'état, n'étant pas conforme aux règles applicables dans ce site patrimonial remarquable ou portant atteinte à sa conservation ou à sa mise en valeur, l'architecte des Bâtiments de France ne donne pas son accord. ", au motif que " Le projet présenté n'est pas conforme au règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine/du site patrimonial remarquable de Paimpol " et plus particulièrement à son article 3.2.2.2 selon lequel " L'implantation de la construction doit être en accord avec la topographie originelle du terrain, de façon à limiter au strict nécessaire les travaux de terrassements extérieurs. Les talutages et mouvements de terre sont interdits. ".

15. En premier lieu, aucun texte ni aucun principe n'impose la motivation de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France.

16. Ensuite, les dispositions de l'article 3.2.2.2 de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine devenue site patrimonial remarquable de Paimpol, relatives au respect de la configuration et du relief du terrain, appliquées par l'architecte des Bâtiments de France pouvaient légalement figurer dans le règlement, en application du b) du 2° de l'actuel article L. 631-4 du code du patrimoine, au titre des " règles relatives à la conservation ou à la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces naturels ou urbains ". L'exception d'illégalité invoquée, fondée sur l'erreur de droit qui aurait entaché l'article 3.2.2.2 du règlement du site patrimonial remarquable de Paimpol, doit donc écartée.

17. Enfin, selon le dossier de demande du permis de construire obtenu par M. et Mme A D, ces enrochements, qui n'étaient pas prévus, n'étaient pas strictement nécessaires à la réalisation de la villa conçue " pour s'articuler autour de [la] topographie [du terrain], en reprenant les courbes de niveaux de manière à se construire avec et non contre les difficultés du terrain ". Il en résulte que l'architecte des Bâtiments de France a pu estimer, sans faire d'erreur de fait et sans inexacte application de ces dispositions, que les travaux de terrassements et d'enrochement extérieurs, dont le caractère autonome est établi, étaient proscrits par les dispositions précitées.

18. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision du préfet de la région Bretagne confirmant l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France serait illégale.

19. Enfin, eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait le maire de Paimpol, les autres moyens invoqués par M. A D à l'encontre de la décision en litige sont inopérants.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la substitution de motifs demandée par la commune, que les conclusions présentées par M. A D à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par M. A D doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Paimpol, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A D une somme que celui-ci demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A D le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Paimpol au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A D est rejetée.

Article 2 : M. A D versera à la commune de Paimpol la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A D et à la commune de Paimpol.

Délibéré après l'audience du 31 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2023.

Le rapporteur,

signé

F. B

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.