Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2105220

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 octobre 2021 et 5 avril 2022, sous le n° 2105220, la société par actions simplifiée TDF, représentée par le cabinet d'avocats Talañ, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 24 août 2021 par lequel la maire de la commune de Saint-Vougay a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle avait déposée le 19 mai 2021 en vue de l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Ennes Bian Goarem sur le territoire de cette commune, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux valant refus de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Saint-Vougay de lui délivrer le certificat de non-opposition prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Vougay la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'un vice de procédure, à défaut d'avoir été précédé de la procédure préalable contradictoire prévue par l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ; ce vice l'a privée d'une garantie ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- il est illégal dès lors que le motif opposé au projet relève d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- la décision rejetant son recours gracieux est entachée des mêmes vices que l'arrêté attaqué.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Vougay qui n'a pas produit de mémoire en défense.

II. Par un déféré et deux mémoires, enregistrés les 2 novembre 2021, 25 janvier 2022 et 22 mars 2022, sous le n° 2105534, le préfet du Finistère demande au tribunal d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision tacite du 19 juin 2021 par laquelle la maire de la commune de Saint-Vougay ne s'est pas opposée à la déclaration préalable déposée par la société TDF en vue de l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Ennes Bian Goarem sur le territoire de cette commune.

Il soutient que la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire, enregistré le 16 mars 2022, la société par actions simplifiée TDF, représentée par le cabinet d'avocats Talañ, conclut au rejet du déféré et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État le versement de la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le déféré est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- aucun des moyens soulevés par le préfet du Finistère n'est fondé.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Vougay qui n'a pas produit de mémoire en défense.

III. Par une requête, enregistrée le 10 décembre 2021, sous le n° 2106323, la société par actions simplifiée TDF, représentée le cabinet d'avocats Talañ, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 2 juillet 2021 par laquelle la maire de la commune de Saint-Vougay a fait opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée en vue de l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Ennes Bian Goarem sur le territoire de cette commune ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Saint-Vougay, à titre principal, de lui délivrer le certificat de non-opposition prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté de non opposition à cette déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Vougay la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- cet arrêté, qui doit être regardé comme une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 19 juin 2021, est entaché d'un vice de procédure, à défaut d'avoir été précédé de la procédure préalable contradictoire prévue par l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ; ce vice l'a privée d'une garantie ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- il est illégal dès lors que le motif opposé au projet relève d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Vougay qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Rouge de Guerdavid, du cabinet d'avocats Talañ, représentant la société TDF, et de Me Guil, représentant la commune de Saint-Vougay dans les instances nos 2105220 et 2105534.

Considérant ce qui suit :

1. Le 19 mai 2021, la société TDF a déposé à la mairie de Saint-Vougay un dossier de déclaration préalable en vue de l'implantation d'une station de téléphonie mobile comprenant un pylône treillis d'une hauteur de 30 mètres, sur la parcelle cadastrée section B n° 1684 située au lieu-dit Ennes Bian Goarem sur le territoire de cette commune. En l'absence de décision explicite sur sa déclaration préalable à l'issue du délai d'instruction d'un mois, la société TDF est devenue titulaire d'une décision tacite de non-opposition le 19 juin 2021. Par un arrêté du 2 juillet 2021, la maire de la commune de Saint-Vougay a fait opposition à la déclaration préalable de la société TDF. Cette dernière, à laquelle il est constant que l'arrêté du 2 juillet 2021 n'a pas été notifié, a saisi par courrier du 9 juillet 2021 la maire de Saint-Vougay d'une demande de délivrance d'un certificat de non-opposition. Par un arrêté en date du 24 août 2021, la maire de Saint-Vougay a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable. Le 10 septembre 2021, la société TDF a adressé à la maire de Saint-Vougay un recours gracieux tendant au retrait de l'arrêté du 24 août 2021 ainsi qu'à la délivrance d'un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable. Par un nouvel arrêté du 19 octobre 2021, la maire de Saint-Vougay a décidé de retirer son arrêté d'opposition à déclaration préalable du 2 juillet 2021. Par l'ordonnance n° 2105221 du 26 novembre 2021, le juge des référés du tribunal a en particulier jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société TDF en tant qu'elle demandait la suspension de l'exécution de l'arrêté du 2 juillet 2021 et suspendu l'exécution de l'arrêté du 24 août 2021 ainsi que de la décision de refus de délivrance d'un certificat de non-opposition à déclaration préalable.

2. Dans l'instance n° 2105534, le préfet du Finistère demande l'annulation de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable née le 19 juin 2021. Dans les instances nos 2105220 et 2106323, la société TDF demande l'annulation de l'arrêté du 2 juillet 2021, de l'arrêté du 24 août 2021 et d'une décision qui serait implicitement intervenue de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la requête n° 2106323 :

3. Il ressort des termes même de l'arrêté du 19 octobre 2021 dont la société TDF a eu connaissance lors de l'instance de référé n° 2105221, soit antérieurement à l'enregistrement de la requête n° 2106323, que la maire de Saint-Vougay a entendu retirer son arrêté du 2 juillet 2021. Les conclusions de la société TDF dirigées contre l'arrêté du 2 juillet 2021 dans l'instance n° 2106323 sont, par suite, irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la requête n° 2105220 et du déféré n° 2105534 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de ces dispositions et qui doivent, par suite, être précédées d'une procédure contradictoire.

5. D'une part, si l'arrêté du 24 août 2021 en litige, qui n'a pas été pris à la demande de la société pétitionnaire, vise les textes qui en constituent le fondement légal, à savoir le code de l'urbanisme dont son article R. 111-27 et la carte communale approuvée le 2 novembre 2015, ainsi que notamment l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France, il ne comporte aucune circonstance de fait justifiant, au regard de la nature et de la situation de l'ouvrage, les raisons pour lesquelles la décision de non-opposition tacite du 19 juin 2021 a été retirée. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de l'arrêté du 24 août 2021, que l'avis de l'architecte des Bâtiments de France aurait été annexé à cet arrêté. Il s'ensuit que la société TDF est fondée à soutenir que ce dernier est insuffisamment motivé.

6. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de l'arrêté contesté du 24 août 2021, et il n'est pas allégué par la commune de Saint-Vougay qui n'a pas produit de mémoire en défense que cet arrêté aurait été précédé de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 précité du code des relations entre le public et l'administration. La société TDF est dès lors fondée à soutenir qu'il est entaché d'un vice de procédure, à défaut d'avoir été précédé par une telle procédure contradictoire préalable.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " À titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi ".

8. Il n'est pas contesté, ainsi qu'il ressort d'ailleurs de l'arrêté attaqué, qu'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF le 19 mai 2021 en vue de l'implantation d'une station de téléphonie mobile est intervenue le 19 juin suivant. L'arrêté du 24 août 2021, qui procède au retrait de cette autorisation d'urbanisme, a ainsi été pris en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qui interdisent à titre expérimental le retrait des décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile. La société requérante est, par suite, fondée à se prévaloir de l'erreur de droit dont est entaché l'arrêté contesté au regard de ces dispositions.

9. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".

10. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.

11. Il ressort des visas de l'arrêté attaqué, qui vise l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France et l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, que ce dernier est fondé sur la méconnaissance par le projet en litige des dispositions de cet article.

12. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies produites, que le terrain d'assiette du projet en litige se situe au sein d'un vaste espace rural, constitué principalement de terrains cultivés et de boisements et ne faisant l'objet d'aucune protection particulière. Il se trouve de plus en dehors du périmètre des abords du château de Kerjean, classé au titre des monuments historiques, dont il est distant de plus de huit cents mètres. En outre, la société TDF produit des photographies, dont la valeur probante n'est pas contestée dans l'instance n° 2105220, qui démontrent que, compte tenu de la topographie du secteur et de la présence d'arbres de haute tige, le château de Kerjean et le futur pylône ne seront pas en situation de co-visibilité. Par ailleurs, en dépit de sa hauteur, le type de pylône retenu en treillis métallique et sa couleur grise galvanisée offrent un impact paysager limité en assurant la plus grande transparence possible. Dans ces conditions, ce projet ne pouvait être refusé au motif de l'atteinte qu'il porterait au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Il s'ensuit que le moyen, soulevé dans l'instance n° 2105220, tiré de ce que c'est par une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme que la maire de Saint-Vougay a retiré la décision de non-opposition tacite dont était titulaire la société TDF doit être accueilli.

13. Dans l'instance n° 2105534, le préfet du Finistère, qui fait quant à lui valoir que le projet porte atteinte à la fois au caractère naturel des lieux et à leur caractère historique eu égard à la présence du château de Kerjean, soutient que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 19 juin 2021 méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Toutefois le préfet n'établit pas, par les pièces qu'il produit, le caractère ou l'intérêt particulier des lieux avoisinants le projet. La circonstance que serait prévue, ainsi que l'a mentionné l'architecte des Bâtiments de France dans un courrier du 29 juin 2021, l'extension de la protection au titre des monuments historiques dont bénéficie le château de Kerjean à son parc qu'il est envisagé de reconstituer est en outre sans incidence sur la légalité de la décision contestée, laquelle s'apprécie à la date de cette décision. Dans ces conditions, et pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, le moyen soulevé par le préfet du Finistère dans l'instance n° 2105534 doit être écarté.

14. Enfin, si, dans la même instance, le préfet invoque les circonstances, d'une part, que la société TDF n'aurait pas répondu à la demande de l'architecte des Bâtiments de France tendant à la mise en place d'un ballon à hauteur du projet afin de constater son impact et, d'autre part, que la commune de Saint-Vougay ne ferait plus l'objet d'une couverture ciblée telle que prévue par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques du 21 novembre 2019, il ne précise pas dans quelle mesure ces circonstances auraient une incidence sur la légalité de la décision qu'il attaque. Ainsi, à supposer qu'il ait entendu soulever des moyens à cet égard, il n'apporte pas les précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par le préfet du Finistère à fin d'annulation de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF le 19 mai 2021 doivent être rejetées et que la société TDF est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 24 août 2021 par laquelle la maire de la commune de Saint-Vougay a retiré cette décision tacite de non-opposition ainsi que de la décision rejetant son recours gracieux et refusant de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".

17. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit () ".

18. Eu égard aux motifs d'annulation de l'arrêté du 24 août 2021 de retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable intervenue le 19 juin 2021, retenus par le présent jugement et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que des éléments de droit ou de fait nouveaux justifieraient que l'autorité administrative s'oppose aux travaux en litige, le présent jugement implique nécessairement que la maire de la commune de Saint-Vougay délivre à la société TDF le certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à la maire de cette commune de délivrer ce certificat dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Vougay le versement de la somme de 1 000 euros à la société TDF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans l'instance n° 2105220.

20. Il y a lieu, de même, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros à la société TDF au même titre dans l'instance n° 2105534.

21. En revanche, dans l'instance n° 2106323, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Vougay, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la société TDF demande au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 24 août 2021 par lequel la maire de la commune de Saint-Vougay a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF le 19 mai 2021 et la décision rejetant son recours gracieux et refusant de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de la commune de Saint-Vougay de délivrer à la société TDF le certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable prévu à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans le délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Vougay versera à la société TDF la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : L'Etat versera à la société TDF la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée TDF, au préfet du Finistère et à la commune de Saint-Vougay.

Délibéré après l'audience du 7 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2022.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2105220, 2105534, 2106323