Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2105235

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 18 octobre 2021 et un mémoire non communiqué enregistré le 10 novembre 2022, M. C B, représenté par Me Dubourg, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 14 septembre 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier régional universitaire (CHRU) de Rennes l'a suspendu de ses fonctions à compter du 15 septembre 2021 en raison de sa non-conformité à l'obligation vaccinale posée par la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

2°) d'enjoindre au CHRU de Rennes de le réintégrer dans ses fonctions à compter du 15 septembre 2021 ou à tout le moins le 23 septembre 2021 et de régulariser sa carrière et sa rémunération dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du CHRU de Rennes la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est entachée d'un vice d'incompétence ;

- elle est entachée de vices de procédure :

* le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) n'a pas été consulté avant la mise en place des mesures sanitaires ;

* l'information prévue au III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 n'a pas été délivrée ;

* la décision n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ;

* elle a été prise en méconnaissance de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- il n'est pas n'est pas soumis à l'obligation vaccinale selon les dispositions de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 ;

- la décision contestée méconnait le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce que le requérant ne pouvait être suspendu dès lors qu'il était en congé de maladie depuis le 23 septembre 2021 ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il constitue une mesure de police administrative disproportionnée et non limitée dans le temps.

Par deux mémoires distincts, enregistrés les 22 et le 24 novembre 2021, M. B demande au tribunal, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat une première question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021.

Par un mémoire, enregistré le 13 avril 2022, le CHRU de Rennes, représenté par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B une somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance n° 2105235 du 11 octobre 2022, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Rennes a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A ;

- les conclusions de M. Met, rapporteur public ;

- et les observations de Me Dubourg, représentant M. B et de Me Lacroix, représentant le CHRU de Rennes.

Considérant ce qui suit :

1. M. B est docteur en médecine et affecté au CHRU de Rennes en tant que médecin des hôpitaux depuis le 1er septembre 2018, mis à disposition de l'Agence régionale de la santé (ARS) de Bretagne en qualité de coordinateur régional d'hémovigilance et de sécurité transfusionnelle par convention conclue le 31 août 2021 entre les deux institutions. Par une décision du 14 septembre 2021 le CHRU de Rennes l'a suspendu de ses fonctions à compter du 15 septembre 2021 pour non présentation d'un certificat de vaccination contre la covid-19. Il demande l'annulation de cette décision.

I. Le cadre juridique du litige :

2. Aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () / 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I () / III. - Le I ne s'applique pas aux personnes chargées de l'exécution d'une tâche ponctuelle au sein des locaux dans lesquels les personnes mentionnées aux 1°, 2°, 3° et 4° du même I exercent ou travaillent. ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. () / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics. () ". Et aux termes de l'article 14 de la même loi : " () / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. () ".

II. Sur les conclusions à fin d'annulation :

II.1 La hiérarchisation des moyens :

3. Lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours,

les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur

laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

4. Le requérant demande à ce que ses conclusions à fin d'annulation reposent, à titre principal, sur les moyens se rattachant à la légalité interne de la décision attaquée, et à titre subsidiaire, sur les moyens se rattachant à la légalité externe de cette même décision.

II.2 Sur la légalité interne :

II.2.1 La soumission du requérant à l'obligation vaccinale :

5. Aux termes de l'article R. 1413-61-4 du code de la santé publique : " I. Les missions des centres et coordonnateurs mentionnés à l'article R. 1413-61-3 consistent à : / 1° Recueillir et traiter, chacun dans son domaine de compétence et d'expertise, les signalements relevant de chacune des vigilances relatives aux produits de santé en vue de les transmettre à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et procéder aux investigations nécessaires ; / 2° Alerter le directeur général de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé en cas d'effets indésirables graves ou de menace pour la santé publique ; / 3° Coordonner et animer des réseaux des professionnels de santé et, le cas échéant, des correspondants locaux de vigilance au sein de la région ; / 4° Apporter une expertise et un appui aux agences régionales de santé, aux correspondants locaux et aux professionnels de santé quels que soient leurs lieux et modes d'exercice, pour améliorer la qualité et la sécurité des soins, sans préjudice des missions de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé relatives à la sécurité des produits de santé ; / 5° Apporter une expertise, en conduisant les études et travaux qui leur sont demandés par le ministre chargé de la santé ou le directeur général de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé notamment pour l'évaluation des informations issues des signalements mentionnés au 1°, des alertes mentionnées au 2° et des risques relatifs aux produits de santé et autres produits, substances ou plantes ayant des effets psychoactifs ou au développement des connaissances sur les méthodes de vigilance ".

6. L'article 12 de la loi du 5 août 2021 précité a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Le fait que l'obligation de vaccination concerne aussi des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades est sans incidence dès lors qu'ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers.

7. Il ressort des pièces du dossier et qu'en sa qualité de coordonnateur régional d'hémovigilance et de sécurité transfusionnelle au sein de l'ARS de Bretagne, M. B, se déplace au sein des centres hospitaliers. M. B indique que ses déplacements dans différents centres hospitaliers sont très ponctuels, qu'ils représentent 10% de son temps de travail et consistent en des réunions de deux heures et qu'il n'est jamais en contact avec des patients. Ces éléments caractérisent cependant, eu égard aux différents lieux de travail de M. B, des interactions avec des professionnels de santé eux-mêmes en contact avec des patients. Le volume de son temps de travail passé dans les centres hospitaliers ne permet pas de regarder ses missions comme des tâches ponctuelles au sens du III de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 qui le dispenserait de son obligation vaccinale. La circonstance qu'il soit accompagné au cours de ses réunions de collègues de l'ARS non soumis à une vaccination obligatoire est sans incidence sur l'obligation vaccinale pesant sur M. B. Il entre ainsi dans le champ de l'obligation de vaccination contre la covid-19. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 doit, par suite, être écarté.

II.1.2 L'effet partiellement rétroactif de la décision de suspension :

8. La suspension de M. B sans traitement ne pouvait légalement entrer en vigueur qu'à partir de sa notification à l'intéressé. Il est constant que la notification de la décision contestée du 14 septembre 2021, qui a suspendu le requérant à compter du 15 septembre 2021 sur le fondement du B de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, n'est intervenue que postérieurement à cette date, soit le 20 septembre 2021. Dès lors, la décision est illégale en tant qu'elle comporte un effet rétroactif du 15 au 19 septembre 2021 et doit être annulée dans cette mesure.

II.1.3 Le placement en congé de maladie à compter du 23 septembre 2021 :

9. Il résulte des dispositions combinées de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors applicable, du I de l'article 12 et du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent en question.

10. Il résulte des dispositions relatives aux congés maladie que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent en question. Il résulte de ces mêmes dispositions que le fonctionnaire qui fait l'objet d'une mesure de suspension est maintenu en position d'activité, a droit en cette qualité à des congés de maladie ou de longue maladie en cas de maladie dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer les fonctions qu'il exercerait s'il n'était pas suspendu et bénéficie du régime de rémunération afférent à ces congés. En plaçant ce fonctionnaire en congé de maladie ou de longue maladie, l'autorité compétente met nécessairement fin à la mesure de suspension, sans préjudice de la possibilité pour elle de la décider à nouveau à l'issue du congé si les conditions prévues à l'article 12 de la loi du 5 août 2021 demeurent remplies.

11. La circonstance que le requérant ait été placé en congé maladie à compter du 23 septembre 2021 est sans incidence sur la légalité de la décision adoptée le 14 septembre 2021 et notifiée le 20 septembre suivant, qui s'apprécie en tenant compte des circonstances de droit et de fait à la date de son édiction. Ce placement en congé maladie a seulement pour effet de mettre fin à la mesure de suspension à compter du 23 septembre 2021. Le moyen tiré de ce que la décision attaqué est entaché d'une erreur de droit à raison de ce placement en congé de maladie doit, par suite, être écarté.

II.1.4 La décision de suspension ne constitue pas une mesure de police administrative :

12. La décision contestée qui est une mesure de suspension d'un agent public ne satisfaisant pas aux obligations légales prévues par la loi du 5 août 2021 doit être regardée comme une mesure conservatoire prononcée dans l'intérêt du service et n'a donc pas le caractère d'une mesure de police administrative. Les moyens selon lesquels cette mesure n'est ni proportionnée au maintien de l'ordre public, ni limitée dans le temps sont donc inopérants.

II.3 Sur la légalité externe :

II.3.1 La compétence de l'auteur de l'acte :

13. Aux termes du quatrième alinéa de l'article L.6143-7 du code de la santé publique : " Le directeur exerce son autorité sur l'ensemble du personnel dans le respect des règles déontologiques ou professionnelles qui s'imposent aux professions de santé, des responsabilités qui sont les leurs dans l'administration des soins et de l'indépendance professionnelle du praticien dans l'exercice de son art ". Il ressort de la convention de mise à disposition du 31 août 2021 conclue entre le CHRU et l'ARS, d'une part, que M. B est " géré administrativement par le centre hospitalier régional universitaire de Rennes " et, d'autre part, indique limitativement les pouvoirs de gestion de l'agence régionale de santé dont ne relèvent que les congés annuels et les congés de maladie ordinaire. Par suite, le moyen, pris en sa première branche et tiré de ce que le CHRU n'avait pas compétence pour suspendre sans traitement M. B sur le fondement des dispositions précitées de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 doit être écarté.

14. La décision contestée n'étant pas une mesure de police, le moyen, pris en sa seconde branche, selon lequel la signataire de l'acte n'a pas reçu délégation en matière de police administrative, doit également être écarté.

II.3.2 L'inapplicabilité du décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique :

15. Aux termes de l'article 1er de ce décret : " Le présent décret s'applique : 1° Aux administrations de l'Etat ; / 2° Aux établissements publics de l'Etat autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial ; / 3° Aux ateliers des établissements publics de l'Etat dispensant un enseignement technique ou professionnel, sous réserve des dispositions du dernier alinéa de l'article L.4111-3 du code du travail ". Et aux termes de son article 60 : " Le comité est consulté sur la teneur de tous documents se rattachant à sa mission, et notamment des règlements et des consignes que l'administration envisage d'adopter en matière de santé et de sécurité ".

16. Il résulte de ces dispositions que le décret n°82-453 n'est pas applicable aux établissements hospitaliers. Le moyen tiré de la méconnaissance de son article 60 est, par suite, inopérant.

II.3.3 La motivation de la décision :

17. La mesure de suspension de fonctions prise à l'encontre d'un agent soumis à l'obligation vaccinale est une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service. Elle n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées par application des articles L. 211-2 et L. 211-3 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen de son insuffisante motivation doit, par suite, être écarté.

II.3.4 Le respect de la procédure :

18. En premier lieu, aucune obligation de convocation de l'agent, préalablement au prononcé de la suspension, n'est prévue par la loi du 5 août 2021. Le moyen présenté en ce sens doit, dès lors, être écarté.

19. En second lieu, M. B a été informé, par courrier du mois d'août 2021, de l'obligation de respect des obligations de vaccination et des conséquences en cas de non-vaccination, ainsi qu'il le reconnaît dans un courrier du 13 septembre 2021. Il a en outre bénéficié d'un entretien - dont il n'est pas contesté qu'il portait sur les conséquences qu'emporte l'interdiction d'exercer sur l'emploi du requérant et des moyens de régulariser sa situation - le 8 septembre 2021 avec la directrice des affaires médicales du CHRU. Enfin, le courrier du mois d'août 2021 précise expressément que " le professionnel qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer, pourra utiliser en accord avec l'employeur, des jours des CA, RTT ou repos compensateur ". Il résulte de ce qui précède que l'obligation d'information mentionnée au III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 a été respectée.

20. En troisième lieu, il résulte de ce qui vient d'être exposé qu'une procédure contradictoire a été menée avec M. B. Le moyen tiré de ce que le requérant aurait été privé d'une telle procédure doit donc également être écarté.

21. En dernier lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ". Il résulte de ces dispositions qu'un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause.

22. Ainsi qu'il a été précédemment exposé, M. B a été averti dès le mois d'août 2021 de l'intention de l'administration de le suspendre de ses fonctions en cas de non-respect de son obligation vaccinale. Il disposait donc, avant l'édiction de la décision du 14 septembre 2021, d'un délai suffisant pour demander la communication de son dossier. Par suite, le moyen tiré du non-respect de son droit à communication de son dossier doit être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 14 septembre 2021 doit être annulée en tant qu'elle prévoit l'entrée en vigueur de la mesure de suspension le 15 septembre 2021.

III. Sur les conclusions à fin d'injonction :

24. Il résulte de ce qui précède que le présent jugement, qui annule partiellement la décision en date du 14 septembre 2021 implique nécessairement, d'une part, que l'administration prenne une nouvelle décision rétablissant le versement de la rémunération de M. B durant la période comprise entre le 15 et le 19 septembre 2021 et d'autre part, qu'elle rétablisse l'intéressée dans ses droits à l'avancement, à l'ancienneté et à la détermination de ses congés payés au titre de la même période. Il y a lieu d'enjoindre à l'administration de prendre une nouvelle décision en ce sens dans le délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

IV. Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le CHRU de Rennes, qui n'a pas, pour l'essentiel, la qualité de partie perdante à la présente instance, verse à M. B la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par le CHRU au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 14 septembre 2021 de la directrice générale du CHRU de Rennes est annulée en tant qu'elle prend effet avant le 20 septembre 2021.

Article 2 : Il est enjoint au CHRU de Rennes de rétablir Mme B dans ses droits à traitement, à l'avancement et à l'ancienneté, ainsi que dans son droit à la détermination de ses congés payés pour la période allant du 15 septembre au 19 septembre 2021 dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions du CHRU de Rennes présentées au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B, au centre hospitalier régional universitaire de Rennes et au ministère de la Santé.

Délibéré après l'audience du 18 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Tronel, président,

Mme Allex, première conseillère,

M. Dayon, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022.

Le président-rapporteur,

signé

N. AL'assesseure la plus ancienne,

signé

A. Allex

La greffière,

signé

E. Fournet

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.