Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2105250

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 18 octobre 2021, 24 janvier 2022, et 21 septembre 2023, sous le n° 2105250, Mme A B, alors représentée par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 septembre 2021 par lequel le maire de la commune de La Trinité-sur-Mer lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de La Trinité-sur-Mer de réexaminer sa demande dans un délai de 3 mois à compter de la date du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Trinité-sur-Mer le versement de la somme qu'elle sera amenée à exposer au cours de l'instance en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle était titulaire d'une autorisation tacite faute de décision expresse du maire à l'issue d'un délai de deux mois ;

- la décision litigieuse est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que le projet se situe dans un village, ou à tout le moins dans un secteur déjà urbanisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2022, la commune de La Trinité-sur-Mer, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par Mme B n'est fondé.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 avril 2022 et 21 septembre 2023, sous le n° 2202014, Mme A B, alors représentée par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 février 2022 par lequel le maire de la commune de La Trinité-sur-Mer a rejeté sa demande de permis de construire pour la construction d'une maison située au 42 lieudit Kervigno sur la parcelle cadastrée section AR n° 56 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de La Trinité-sur-Mer d'instruire à nouveau sa demande de permis de construire et de statuer par une décision expresse dans un délai de 3 mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Trinité-sur-Mer le versement de la somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit pour s'être fondé sur les dispositions du schéma de cohérence territoriale qui n'étaient pas applicables faute d'avoir été actualisées depuis l'intervention de la loi du 23 novembre 2018 ;

- il méconnaît les dispositions du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que le projet se situant dans un village, ou à tout le moins dans un secteur déjà urbanisé, il pouvait être réalisé ;

- l'autorisation de construire pouvait être délivrée sur le fondement des dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et de l'article 42-III de la loi du 23 novembre 2018, le lieu-dit n'étant pas situé dans un espace proche du rivage délimité selon la limite terre-mer et non selon le trait de côte Histolitt devenu obsolète ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit et a méconnu le 4ème alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle disposait d'un certificat d'urbanisme délivré le 8 août 2021 et pouvait bénéficier des dispositions transitoires prévues par 42-III de la loi du 23 novembre 2018.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2022, la commune de La Trinité-sur-Mer, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par Mme B n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Radureau,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Hauuy, de la SELARL Cabinet Coudray, représentant la commune de La Trinité-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B est propriétaire d'une parcelle cadastrée section AR n° 56 située lieu-dit Kervinio sur le territoire de la commune de La Trinité-sur-Mer. Elle a déposé le 8 juin 2021 auprès de la commune une demande de certificat d'urbanisme opérationnel relatif à un projet de construction d'une maison d'habitation. Par décision du 27 septembre 2021, le maire de la commune de La Trinité-sur-Mer lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif. Par un arrêté du 16 février 2022, le maire de la commune de La Trinité-sur-Mer a également rejeté sa demande de permis de construire une maison sur cette même parcelle. Par les requêtes enregistrées sous les nos 2105250 et 2202014, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un même jugement, Mme B demande l'annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne de l'arrêté du 27 septembre 2021 délivrant un certificat d'urbanisme négatif :

S'agissant du moyen tiré de l'existence d'une décision tacite :

2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. () ". Aux termes de l'article R. 410-10 du même code : " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. () ". Aux termes de l'article R. 410-12 du même code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ".

3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le certificat d'urbanisme tacite résultant du silence gardé par l'autorité compétente, qui ne prend pas position sur les éléments visés au b de l'article L. 410-1, a pour seul effet de faire obstacle à ce que l'administration, pendant une période de dix-huit mois à compter de la naissance de ce certificat, puisse invoquer, pour le terrain sur lequel porte ce dernier, des dispositions d'urbanisme, des taxes ou participations d'urbanisme ou des limitations administratives au droit de propriété autres que celles qui existaient à la date de ce certificat, à l'exception des dispositions ayant pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En délivrant, postérieurement à un tel certificat tacite, un certificat indiquant que le terrain objet de la demande ne pouvait être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagé, en raison des dispositions d'urbanisme qui lui sont applicables, l'administration, sauf dans l'hypothèse où elle opposerait ainsi des dispositions d'urbanisme entrées en vigueur après la naissance du certificat tacite, ne retire à ce dernier aucun des effets de droit qui lui sont attachées et ne peut, dès lors, être regardée comme procédant à son retrait.

4. Il s'ensuit que le certificat tacite obtenu le 8 août 2021 par Mme B, après que le maire ait gardé silence pendant deux mois sur sa demande, ne saurait être regardé comme ayant autorisé tacitement le projet. A supposer que Mme B ait entendu soulever un tel moyen, il ne peut qu'être écarté.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et de l'erreur manifeste d'appréciation :

5. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". Aux termes de l'article L. 121-3 du même code dans sa rédaction issue de la même loi : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ". Aux termes du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi. ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de certificat d'urbanisme ayant été déposée le 8 juin 2021, les dispositions des III et V de l'article 42 précité sont applicables en l'espèce.

6. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

7. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

8. En premier lieu, le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014, n'avait pas, à la date du certificat d'urbanisme litigieux, été mis en compatibilité avec les nouvelles dispositions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il ressort néanmoins de ce même schéma que le lieu-dit de Kervinio au sein duquel se situe la parcelle litigieuse n'avait pas été identifié comme un village ou une agglomération, à la différence du bourg et de Kermarquer. Par ailleurs, le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma prévoyait une liste non-exhaustive de critères d'identification d'un village : la présence d'un noyau et d'une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée ; la présence d'un nombre significatif de constructions héritées de la centralité passée du site ; la présence d'équipements et de lieux de vie. Ce schéma de cohérence territoriale comportait ainsi des dispositions suffisamment précises et compatibles avec la loi littoral, dont il appartenait au maire de tenir compte pour statuer sur une autorisation d'urbanisme présentée sur le territoire de la commune de La Trinité-sur-Mer. Par suite, le moyen tiré de l'erreur droit résultant de la prise en compte du schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray faute d'avoir été actualisé depuis l'intervention de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, doit être écarté.

9. Le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray dans sa version modifiée le 7 juillet 2022 pour tenir compte de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN, n'a pas identifié le lieu-dit Kervinio comme un village ou même comme un secteur déjà urbanisé.

10. Il ressort des pièces du dossier que si le lieu-dit de Kervinio est constitué de presque cinquante habitations desservies par les voies et réseaux divers, celui-ci ne peut être regardé comme présentant une densité significative dès lors que ces constructions sont implantées de façon éparse et réparties en plusieurs secteurs séparés au nord-ouest par un cordon boisé. Si Mme B mentionne l'existence d'un lieu de vie en invoquant une petite place sur laquelle seraient organisées plusieurs fois dans l'année des rencontres de membres d'une association, dont au demeurant elle n'établit ni la réalité, ni la fréquence, réunissant la majorité des habitants du lieu-dit, cela ne saurait avérer l'existence d'un noyau de centralité historique ou d'un lieu de vie collectif. Par suite, le maire de la commune de La Trinité-sur-Mer n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en considérant que le lieu-dit de Kervinio ne présentait les caractères ni d'une agglomération, ni d'un village.

11. En second lieu, ainsi qu'il a été dit au point précédent, il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit de Kervinio, qui se compose de presque cinquante constructions implantées de façon éparses et réparties en plusieurs secteurs, présente une densité relâchée et une urbanisation discontinue eu égard aux nombreuses poches végétales ainsi qu'au cordon végétal situé au nord-ouest rompant l'harmonie d'implantation des constructions. Bien que le lieu-dit soit structuré autour de voies de circulation, dont l'une est rattachée à la route départementale 781, et soit desservi par les services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte des déchets, il ne ressort pas des pièces du dossier que des équipements ou lieux collectifs soient présents. Dès lors, et à supposer même que le terrain d'assiette du projet ne serait pas situé en espaces proches du rivage, c'est sans méconnaître les dispositions du paragraphe 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que le maire a pu considérer que le terrain d'assiette du projet était situé dans un espace d'urbanisation diffuse, et non dans un secteur déjà urbanisé, et que le projet de construction d'une maison d'habitation n'était donc pas réalisable.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du certificat d'urbanisme négatif délivré par la commune de La Trinité-sur-Mer le 27 septembre 2021 à Mme B doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'arrêté du 16 février 2022 rejetant la demande de permis de construire :

13. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 5 à 11, les moyens dirigés contre l'arrêté du 16 février 2022 rejetant la demande de permis de construire et tirés de l'erreur de droit résultant de la prise en compte du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray approuvé le 14 février 2014, et de la méconnaissance des paragraphes 1 et 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, doivent être écartés.

14. Enfin, Mme B soutient que le permis de construire pouvait lui être délivré sur le fondement des dispositions du III de l'article 42 de la loi ELAN du 23 novembre 2018 autorisant, à titre provisoire, les constructions et installations dans les secteurs pouvant être regardés comme des secteurs déjà urbanisés au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, après l'accord du préfet et l'avis de la commission de la nature, des paysages et des sites, dès lors qu'elle disposait d'un certificat d'urbanisme délivré le 8 août 2021 lui permettant en application du 4ème alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme de bénéficier de ces dispositions transitoires et temporaires. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 11, le lieu-dit de Kervinio présente une urbanisation diffuse et ne peut être regardé comme un secteur déjà urbanisé au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, les dispositions du III de l'article 42 de la loi ELAN du 23 novembre 2018 n'étant pas applicables au permis de construire contesté, ce moyen doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 février 2022 rejetant la demande de permis de construire présentée par Mme B doivent être rejetées.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes nos 2105250 et 2202014 de Mme B doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation de Mme B n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

18. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de La Trinité-sur-Mer, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme B une quelconque somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

19. D'autre part, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B, partie perdante dans les présentes instances, le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de La Trinité-sur-Mer au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2105250 et 2202014 de Mme B sont rejetées.

Article 2 : Mme B versera la somme de 1 500 euros à la commune de La Trinité-sur-Mer sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de La Trinité-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L'assesseur le plus ancien,

signé

T. Grondin

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2105250, 2202014