Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 avril 2022 et 15 octobre 2024 ainsi que les 25 juin et 25 juillet 2025, la commission des citoyens pour les droits de l'homme, représentée par Me Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision implicite de rejet, par le directeur du centre hospitalier Guillaume Régnier, de sa demande de mise en conformité aux règles relatives à l’isolement et la contention réceptionnée le 20 décembre 2021 ;
2°) d’enjoindre au centre hospitalier Guillaume Régnier de prendre toutes les mesures de nature à faire respecter le droit de l’isolement et de la contention, en particulier celles destinées à limiter le recours à de telles pratiques, à compter de la date de notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
3°) d’enjoindre au centre hospitalier Guillaume Régnier d’établir des rapports annuels et registres conformes à la loi pour les années 2021 et suivantes, à compter de la date de notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
4°) d’enjoindre au centre hospitalier Guillaume Régnier de lui communiquer les registres d’isolement et de contention des patients mineurs ;
5°) de mettre à la charge du centre hospitalier Guillaume Régnier la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- il ressort des registres des mises à l’isolement et de contention de l’établissement que la durée de ces mesures dépasse les limites prévues par l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et par la recommandation de la Haute autorité de santé du 22 février 2017 et que les mesures ne respectent pas l’obligation de disposer d’un lieu dédié en méconnaissance de cette dernière recommandation ;
- les rapports établis annuellement ne comportent aucune analyse qualitative en méconnaissance de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et de l’instruction du 29 mars 2017 modifiée.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 octobre 2023, ainsi que les 24 juin et 25 juillet 2025, le centre hospitalier Guillaume Régnier, représenté par Me Josselin, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de la commission des citoyens pour les droits de l'homme la somme de 2 000 euros.
Il fait valoir que :
- la requête est irrecevable dès lors que la demande réceptionnée le 20 décembre 2021 n’était pas assez précise de sorte qu’il n’a pu naître aucune décision, même implicite, de rejet ;
- les conclusions portant sur la mise en conformité des rapports annuels sont irrecevables dès lors que la demande réceptionnée le 20 décembre 2021 ne porte pas sur ce point ;
- les conclusions à fin d’injonction portant sur la durée des périodes d’isolement et de contention sont irrecevables dès lors qu’il s’agit d’une injonction future portant sur des constats passés ;
- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Charles Ravaut, rapporteur ;
- les conclusions de M. Fabrice Met, rapporteur public ;
- et les observations de Me Lehmann, substituant Me Jacquot, représentant la commission des citoyens pour les droits de l'homme.
Une note en délibéré présentée pour la commission des citoyens pour les droits de l'homme a été enregistrée le 2 février 2026.
Considérant ce qui suit :
L’association « commission des citoyens pour les droits de l'homme », par une première demande du 1er septembre 2021, a sollicité du centre hospitalier Guillaume Régnier qu’il se conforme aux obligations légales portant sur les durées de mise à l’isolement et de contention des patients ainsi qu’à celles portant sur l’établissement des rapports annuels sur ces mesures. Cette demande est restée sans réponse à l’issue du délai de deux mois suivant sa réception faisant ainsi naître une décision implicite de rejet, dont l’annulation a été demandée au tribunal administratif de Rennes. Ce recours ayant été rejeté par une ordonnance du 12 mai 2022 du président de la formation de jugement de la 4ème chambre du tribunal, l’association requérante a formé une nouvelle demande de mise en conformité qui a été réceptionnée par le centre hospitalier Guillaume Régnier le 20 décembre 2021. En l’absence de réponse à l’issue du même délai de deux mois, une nouvelle décision implicite de rejet est née, dont l’annulation est demandée au tribunal par la commission des citoyens pour les droits de l'homme.
2. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande de l’association requérante de prendre toute mesure utile permettant de garantir le respect des droits invoqués et d’atteindre certains objectifs, réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. Il s’ensuit que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation d’un tel refus, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.
Sur le cadre juridique :
Aux termes du I de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l’article 17 de la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 : « L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / La mesure d'isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au premier alinéa du présent I, dans la limite d'une durée totale de quarante-huit heures, et fait l'objet de deux évaluations par vingt-quatre heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d'une mesure d'isolement pour une durée maximale de six heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au même premier alinéa, dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre heures, et fait l'objet de deux évaluations par douze heures. »
Aux termes du II de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l’article 17 de la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 : –« A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues au I, les mesures d'isolement et de contention, dans le respect des conditions prévues au même I. Le directeur de l'établissement informe sans délai le tribunal judiciaire du renouvellement de ces mesures. Le magistrat du siège du tribunal judiciaire peut se saisir d'office pour y mettre fin. Le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. / Le directeur de l'établissement saisit le juge avant l'expiration de la soixante-douzième heure d'isolement ou de la quarante-huitième heure de contention, si l'état de santé du patient rend nécessaire le renouvellement de la mesure au-delà de ces durées. / Le juge statue dans un délai de vingt-quatre heures à compter du terme des durées prévues au deuxième alinéa du présent II. / Si les conditions prévues au I ne sont plus réunies, il ordonne la mainlevée de la mesure. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne peut être prise avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de la mainlevée de la mesure, sauf survenance d'éléments nouveaux dans la situation du patient qui rendent impossibles d'autres modalités de prise en charge permettant d'assurer sa sécurité ou celle d'autrui. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge, qui peut se saisir d'office pour mettre fin à la nouvelle mesure. / Si les conditions prévues au même I sont toujours réunies, le juge des libertés et de la détention autorise le maintien de la mesure d'isolement ou de contention. Dans ce cas, le médecin peut la renouveler dans les conditions prévues audit I et aux deux premiers alinéas du présent II. Toutefois, si le renouvellement d'une mesure d'isolement est encore nécessaire après deux décisions de maintien prises par le juge des libertés et de la détention, celui-ci est saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter de sa précédente décision et le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. Le juge des libertés et de la détention statue avant l'expiration de ce délai de sept jours. Le cas échéant, il est à nouveau saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration de chaque nouveau délai de sept jours et statue dans les mêmes conditions. Le médecin réitère l'information susmentionnée lors de chaque saisine du juge des libertés et de la détention. / Pour l'application des deux premiers alinéas du présent II, lorsqu'une mesure d'isolement ou de contention est prise moins de quarante-huit heures après qu'une précédente mesure d'isolement ou de contention a pris fin, sa durée s'ajoute à celle des mesures d'isolement ou de contention qui la précèdent. / Les mêmes deux premiers alinéas s'appliquent lorsque le médecin prend plusieurs mesures dont la durée cumulée sur une période de quinze jours atteint les durées prévues auxdits deux premiers alinéas. / Les mesures d'isolement et de contention peuvent également faire l'objet d'un contrôle par le magistrat du siège du tribunal judiciaire en application du IV de l'article L. 3211-12-1 (…). ».
Aux termes du III de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l’article 17 de la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 : / III. - Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ».
Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :
Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire.
Il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou d’organisation qui sont susceptibles d’être prises, celles qui sont les mieux à même d’assurer le respect des obligations qui leur incombent. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d’illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l’hypothèse où l’édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l’obligation en cause et où l’abstention de l’autorité compétente exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée. En toute hypothèse, la personne qui entend demander à l’administration de respecter une obligation qui lui incombe peut se borner à lui demander de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de cette obligation.
L’association requérante soutient que, depuis 2018, le centre hospitalier Guillaume Régnier ne respecte pas un certain nombre d’obligations qui lui sont imposées par les textes en vigueur, en particulier celles relatives à la durée de la mise à l’isolement ou de contention des patients faisant l’objet d’une hospitalisation sans consentement, à l’aménagement de lieu dédié à la mise en œuvre des mesures d’isolement et à la réalisation d’analyses qualitatives dans les rapports annuels sur ces mesures.
En ce qui concerne les obligations relatives à la durée des mesures d’isolement et de contention et aux mesures appliquées aux mineurs :
En premier lieu, bien qu’il ressorte de la lecture des registres communiqués que, depuis 2021, il a pu être observé certains dépassements de la durée des mesures d’isolement et de contention mises en œuvre au sein du centre hospitalier Guillaume Régnier, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que le dépassement de ces durées aurait présenté un caractère systémique ou qu’il n’aurait pas été justifié, à titre exceptionnel, par des considérations d’ordre médical avec l’accord du juge judiciaire. A ce titre, si la commission des citoyens pour les droits de l'homme soutient que de nombreuses mesures font l’objet d’une mainlevée par le juge de la liberté et de la détention, une telle circonstance est, au mieux, de nature à attester que le directeur du centre hospitalier Guillaume Régnier a régulièrement mis en œuvre les différentes procédures d’information et de saisine obligatoires du juge judiciaire qui sont définies par le II de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique lors des renouvellements de mesures d’isolement et de contention. Les pièces produites au dossier ne permettent pas, compte tenu du taux de mainlevées prononcées en raison de l’absence de respect des durées légalement prescrites, qui, pour 2023, dernière année pour laquelle des données ont été produites par l’association requérante, n’est que de 7%, d’établir qu’il existerait une défaillance structurelle de l’établissement dans le respect de ces règles.
En second lieu, et alors que les dispositions précitées de l’article L 3222-5-1 du code de la santé publique ne font pas, par elle-même, obstacle à ce que des mineurs en hospitalisation complète sans consentement, c’est-à-dire hospitalisés sur décision de justice ou de l’autorité administrative, fassent l’objet de mesures d’isolement ou de contention, il ne ressort pas des pièces du dossier que des mineurs en hospitalisation libre auraient été soumis à de telles mesures au sein du centre hospitalier Guillaume Régnier. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage de ces mêmes dispositions que les rapports annuels devant rendre compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et de l'évaluation de sa mise en œuvre, devraient comporter des éléments concernant spécifiquement les mineurs. Enfin, eu égard à ce qui a été rappelé aux points 5 et 6, il n’appartient pas au juge, lorsqu’il est saisi d’un recours tendant à ce qu’il soit enjoint à une personne publique de prendre des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, d’enjoindre à la communication de documents administratifs, en l’espèce les rapports concernant les mineurs, alors qu’au demeurant un litige né d’un refus d’une personne publique de communiquer un tel document doit donner lieu, en vertu de l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration, à la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs qui constitue un préalable obligatoire à la saisine éventuelle du juge. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’établissement hospitalier méconnaîtrait ses obligations concernant l’isolement et la contention des patients mineurs et à demander la communication des rapports annuels concernant ces mesures.
En ce qui concerne l’aménagement de lieux dédiés aux mesures d’isolement :
Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux établissements hospitaliers de mettre en place, dans un délai déterminé, un ou plusieurs espaces dédiés pour la mise en œuvre des mesures d’isolement et de contention. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux recommandations de la Haute autorité de santé, le centre hospitalier Guillaume Régnier a poursuivi, en particulier en 2023, une politique de mise en place de locaux dédiés à la mise à l’isolement. L’association requérante n’est dès lors pas fondée à soutenir que cet établissement méconnaîtrait ses obligations sur ce point.
En ce qui concerne les obligations tenant au contenu des rapports annuels :
Par une instruction n° DGOS/R4/2022/85 du 29 mars 2022 adressée aux directeurs généraux des agences régionales de santé (ARS), relative au cadre juridique des mesures d’isolement et de contention en psychiatrie et à la politique de réduction du recours aux pratiques d’isolement et de contention, le ministre des solidarités et de la santé a notamment indiqué, au a) du point 2.3.2 de cette instruction, que, pour l’application du III de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique cité au point 5, l’établissement de santé, « à partir des données de son système d’information et de la réflexion menée au niveau de ses instances », « établit annuellement un rapport rendant compte : / - des pratiques d’isolement et de contention, / - de la politique définie par l’établissement pour limiter le recours à ces pratiques, / - de l’évaluation de sa mise en œuvre ». Le ministre a également précisé que « Ces éléments qualitatifs sont complétés par des éléments quantitatifs recueillis par service parmi lesquels figurent notamment : / • Nombre de mesures d’isolement et de contention / • Nombre de patients distincts ayant fait l’objet d’une mesure d’isolement ou de contention / • Nombre moyen de mesures d’isolement et de contention par patient / • Durée moyenne et médiane des mesures d’isolement et de contention /• Durée minimale des mesures d’isolement et de contention / • Durée maximale des mesures d’isolement et de contention / • Nombre de mesures de contention >24h et >48h / • Nombre de mesures d’isolement > 48h et >72h / • Nombre d’agrégation de mesures d’isolement > 48h et >72h sur 15 jours / • Nombre d’agrégation de mesures de contention>24h et >48h sur 15 jours / • Pourcentage de patients en soins sans consentement ayant fait l’objet d’une mesure d’isolement ou de contention / • Nombre de mesures d’isolement dans une chambre dédiée versus nombre de mesures d’isolement dans une chambre non dédiée / • Nombre de mesures de contention dans une chambre dédiée versus nombre de mesures de contention dans une chambre non dédiée . / Le rapport annuel analyse la répartition des décisions d’isolement et de contention selon les horaires de la journée ainsi que selon les jours de la semaine. / Les événements indésirables tels que définis à l’article R. 1413-66-1 du CSP sont recueillis et analysés dans le cadre de la politique de gestion des événements indésirables. / Le nombre de recours engagés pour obtenir la mainlevée de mesures d’isolement ou de contention et le nombre de mesures levées par le JLD peuvent également être renseignés ». Au b) du point 2.3.2 de l’instruction, le ministre a ajouté que « L’ARS veille à la mise en œuvre effective des registres au sein des établissements visés par l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. L’ARS est destinataire du rapport annuel de chaque établissement rendant compte des pratiques de recours à l’isolement et à la contention. / A partir des données issues du RIM-P et des rapports annuels, les ARS mettent en œuvre une politique régionale de suivi, d’analyse et de prévention du recours à la contention et à l’isolement. Les efforts menés en matière de prévention et de réduction de ces pratiques pourront être pris en compte dans le cadre des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens ».
L’association requérante soutient que les rapports annuels du centre hospitalier Guillaume Régnier ne contiennent pas les éléments qualitatifs et omettent un grand nombre d’informations essentielles prévues par les énonciations précitées de l’instruction du 29 mars 2022.
Aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives (…) ». Aux termes de l’article L. 312-3 du même code : « Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée (…).
Les dispositions de l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration instituent une garantie au profit de l’usager en vertu de laquelle toute personne qui l’invoque est fondée à se prévaloir, à condition d’en respecter les termes, de l’interprétation, même illégale, d’une règle contenue dans un document que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11, tant qu’elle n’a pas été modifiée. En outre, l’usager ne peut bénéficier de cette garantie qu’à la condition que l’application d’une telle interprétation de la règle n’affecte pas la situation de tiers et qu’elle ne fasse pas obstacle à la mise en œuvre des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. Les mentions accompagnant la publication de ce document ont pour objet de permettre de s’assurer du caractère opposable de l’interprétation qu’il contient.
L’instruction du 29 mars 2022 a été publiée sur un site relevant du Premier ministre (https://solidarites-sante.gouv.fr/), avec les mentions requises par ces dispositions de sorte que son auteur a souhaité la rendre opposable. Toutefois, l’association requérante ne peut pas, en tout état de cause, revendiquer le bénéfice de la garantie mentionnée au point précédent dès lors que l’interprétation de la règle qui a été donnée par le ministre affecte en l’espèce la situation du centre hospitalier Guillaume Régnier, lequel a la qualité de tiers.
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, ni sur l’intérêt à agir de la commission des citoyens pour les droits de l'homme, association ayant un ressort national, à mettre en cause l’absence de respect, par un établissement hospitalier, d’une législation, que les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction sous astreinte qu’elle présente doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions présentées par le centre hospitalier Guillaume Régnier au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commission des citoyens pour les droits de l'homme une somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés par le centre hospitalier Guillaume Régnier, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commission des citoyens pour les droits de l'homme est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier Guillaume Régnier sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commission des citoyens pour les droits de l'homme et au centre hospitalier Guillaume Régnier.
Délibéré après l'audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
M. David Labouysse, président,
Mme Véronique Doisneau-Herry, première conseillère,
M. Charles Ravaut, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2026.
Le rapporteur,
signé
C. Ravaut
Le président,
signé
D. Labouysse
La greffière,
signé
C. Salladain
La République mande et ordonne à la ministre en charge de la santé en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.