Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202786

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 mai 2022, 30 mars et 30 mai 2023, l'association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion, dite APRES Brandérion, représentée par Me Thomas Dubreuil, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er avril 2022 du préfet du Morbihan portant dérogation à l'article L. 411-1 du code de l'environnement et autorisant la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle et la destruction de spécimens d'espèces animales protégées ainsi que la destruction, l'altération et la dégradation de sites de reproduction et d'aire de repos d'espèces animales protégées dans le cadre du projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de Boul Sapin située sur le territoire de la commune de Brandérion ;

2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision contestée méconnaît l'autorité de la chose jugée par le jugement du

6 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes, annulant l'arrêté du 11 octobre 2018 par lequel le préfet du Morbihan avait accordé une dérogation aux interdictions visées par l'article L. 411-1 du code de l'environnement, au motif de l'absence de raisons impératives d'intérêt public majeur et de non-démonstration de l'absence d'autre solution satisfaisante ;

- le projet porté par Lorient Agglomération au titre de la demande de dérogation déposée en 2021 est strictement similaire à celui de 2018, les parcelles concernées étant les mêmes, l'aménagement sur le site n'ayant pas évolué et les objectifs poursuivis étant les mêmes, la seule modification portant sur la détermination de nouvelles mesures compensatoires ;

- les éventuels compléments apportés au dossier de demande de dérogation ne sont pas susceptibles de régulariser le motif de légalité interne retenu par le tribunal dans son jugement du 6 juin 2019 ;

- le jugement du 6 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes, dont il n'a pas été relevé appel, est revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée ;

- les arguments au soutien de ce projet, développés tant par le préfet que par le pétitionnaire, sont identiques à ceux présentés au cours de l'instance n° 1805429 ;

- le projet contesté ne répond toujours pas, en tout état de cause, aux conditions fixées par l'article L. 411-2 du code de l'environnement, dès lors que, même en ce qu'il se prévaut artificiellement de la création de 200 à 300 emplois, il ne répond à aucune considération d'intérêt public majeur au sens de ces dispositions ;

- l'éventuel apport de la ZAC de Boul Sapin, ne peut qu'être qualifié de contribution utile bien que modeste en termes de dynamisme économique, et est donc insusceptible de caractériser l'existence de raisons impératives d'intérêt public majeur ;

- Lorient Agglomération n'a procédé qu'à une analyse très succincte des solutions alternatives, selon un raisonnement circulaire, sans prendre en compte les enjeux environnementaux en présence, témoignant d'une méconnaissance des dispositions de l'article

L. 411-2 du code de l'environnement ;

- l'étude d'impact fondant la demande de dérogation déposée en 2021 devait être réactualisée, dès lors que les données de cette étude ont été collectées en 2013 et actualisées en 2015 ;

- il est demandé au tribunal de statuer, à titre principal, sur la légalité interne de l'arrêté préfectoral contesté et, à titre subsidiaire, sur sa légalité externe.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 février 2023, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le site de Boul Sapin, situé au sud de la commune de Brandérion, constitue un site stratégique pour Lorient Agglomération, afin de répondre aux besoins d'entreprises désireuses de s'établir à proximité de la ville de Lorient, distante de dix-huit kilomètres, et de s'implanter sur des superficies importantes pour développer leurs activités ;

- le projet de demande de dérogation déposé en juillet 2021 par Lorient Agglomération a substantiellement évolué par rapport à celui de 2018, concernant le développement de l'analyse des mesures alternatives à cette ZAC, les mesures de compensation et le plan de masse interne de la ZAC ;

- des précisions significatives ont été apportées notamment sur la justification de la raison impérative d'intérêt public majeur et sur la recherche de solutions alternatives ;

- les éléments constituant le dossier de la demande de dérogation litigieuse sont de nature à modifier la situation de fait et l'analyse des conditions autorisant la dérogation à la protection des espèces, conformément aux dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ;

- la raison impérative d'intérêt public majeur du projet de la ZAC de Boul Sapin est caractérisée par un intérêt économique dont l'utilité publique a été affirmée dans les documents de planification d'urbanisme ;

- le projet de création de la ZAC de Boul Sapin est indispensable dans la stratégie de développement économique et pour le maintien et le développement du tissu économique, sans solution alternative à l'horizon de trois ans, ce qui prouve son importance au regard des circonstances locales et l'existence d'une raison impérative de le mener à son terme ;

- le projet économique de Lorient Agglomération vise à apporter un soutien à l'économie productive et répond au souhait du développement d'une économie équilibrée et diversifiée, pas seulement tournée vers les axes touristiques, tertiaires et commerciaux ;

- le non aboutissement du projet de création de la ZAC de Boul Sapin étant de nature à mettre en péril l'ensemble de la stratégie développée dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT), le caractère impératif du projet ainsi que son intérêt public majeurs sont bien établis ;

- l'intérêt qui s'attache à la réalisation de la ZAC poursuit, sur le territoire de Lorient Agglomération, des objectifs d'intérêt général permettant de justifier, compte tenu des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, de porter atteinte à la biodiversité protégée dont le maintien dans un état de conservation favorable est assuré ;

- le choix d'implantation du projet a été examiné avec attention par le maître d'ouvrage, qui décrit avec précision, dans le dossier de demande de dérogation déposé auprès des services de l'Etat, les actions alternatives, leurs modalités de mise en œuvre mais également leurs

limites ;

- l'analyse conduite par Lorient Agglomération établit que l'impact résiduel vis-à-vis des espèces recensées reste dans la majorité des cas non significatif, voire faible, d'autant que des mesures d'évitement, de réduction et de compensation permettront de limiter le risque de destruction d'individus ;

- l'actualisation de l'étude d'impact ne s'imposait pas dans le cadre de l'instruction de la demande de dérogation litigieuse.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 mars et 10 mai 2023, Lorient Agglomération, représentée par Me Quentel (cabinet Axotis Avocats), conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association APRES Brandérion au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le dossier de demande de dérogation déposé en 2021 a substantiellement évolué par rapport à celui déposé en 2018, notamment s'agissant des mesures destinées à éviter, réduire et compenser, de sorte que l'autorité de la chose jugée résultant du jugement du tribunal administratif de Rennes du 6 juin 2018, qui n'est que relative dans un contentieux, comme en l'espèce, de pleine juridiction, ne trouve pas à s'appliquer, en l'absence d'identité d'objet ;

- le projet de réalisation du site de Boul Sapin s'inscrit dans le cadre du double objectif de développement de l'économie productive et de création d'emplois au sein du pays de Lorient ;

- le projet critiqué remplit le critère du caractère impératif, son non-aboutissement mettant en péril l'ensemble de la stratégie développée dans le SCOT, dont les besoins ont été, dans un souci d'économie foncière, calculés au plus juste ;

- l'intérêt public du projet n'est pas contestable ainsi que le reconnaît l'association requérante elle-même ;

- son dossier de demande de dérogation comporte des justifications conséquentes quant à l'absolue nécessité de soutenir l'économie productive ;

- la pénurie de foncier disponible pénalise fortement le développement des entreprises de l'économie productive et le marché de l'emploi correspondant au pays de Lorient et démontre que la réalisation du parc d'activités de Boul Sapin est indispensable pour répondre à cette problématique locale identifiée ;

- la réalisation de ce projet est indispensable pour sortir de l'inertie qui pénalise depuis de nombreuses années le développement de l'économie productive du pays de Lorient et permettre l'implantation de nouvelles entreprises tout en générant un levier sur le marché de l'emploi d'une catégorie professionnelle particulièrement impactée par le chômage ;

- l'absence de solutions alternatives satisfaisantes ne saurait se réduire à l'absence d'autre solution à l'horizon de trois ans, compte tenu des délais de mise en œuvre des projets d'aménagement ;

- le site de Boul Sapin est le seul à remplir les six critères de sélection retenus, parmi les cinq sites situés à proximité d'un échangeur, inscrits dans le SCOT 2018 et adapté à un profil industriel et logistique ;

- le critère environnemental n'a pas été omis du dossier de la demande de dérogation, d'autant que les équipements existants sont optimisés afin de ne pas multiplier les équipements publics de desserte et de limiter les atteintes potentielles aux habitats d'espèces protégées ;

- l'impact du projet sur l'environnement et l'aire de répartition des espèces protégées sont très mesurés, puisqu'une fois les mesures ERC (éviter, réduire, compenser) mises en place, plus aucune espèce protégée concernée par le projet ne subit un impact " fort " ou " modéré " ;

- l'étude d'impact soumise à l'avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) a été actualisée par de nouveaux inventaires de suivi écologiques datant de mai 2020 et 2021.

Vu :

- l'ordonnance n° 2203618 du 9 août 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes ;

- le jugement n° 1805429 du 6 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thalabard,

- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,

- et les observations de Me Quentel, représentant Lorient Agglomération, en présence de M. A, maire de la commune de Brandérion et de M. B, urbaniste de Lorient Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Lorient Agglomération a sollicité, le 14 mars 2018, une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pour procéder à l'aménagement du parc d'activités de Boul Sapin, situé sur le territoire de la commune de Brandérion (Morbihan). L'arrêté préfectoral du 11 octobre 2018 par lequel le préfet du Morbihan lui a accordé la dérogation sollicitée a toutefois été annulé par un jugement, devenu définitif, du 6 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes. Le 23 juillet 2021, Lorient Agglomération a déposé auprès des services de l'Etat un nouveau dossier de demande de dérogation aux 1° et 3° du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, afin de poursuivre son projet de création d'un parc d'activités communautaire sur le site de Boul Sapin. Par la présente requête, l'association APRES Brandérion demande l'annulation de l'arrêté du

1er avril 2022 par lequel le préfet du Morbihan a accordé la dérogation aux 1° et 3° du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et autorisé la capture, l'enlèvement, et la destruction de trois espèces d'amphibiens, de cinq espèces de reptiles, de quatre espèces de chiroptères et de deux espèces de mammifères ainsi que la destruction, l'altération et la dégradation de sites de reproduction et d'aire de repos d'une espèce d'amphibien, de quatre espèces de reptiles, de vingt-six espèces d'oiseaux, de quatre espèces de chiroptères et de deux espèces de mammifères.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Le I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement comporte un ensemble d'interdictions visant à assurer la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats. Sont ainsi interdits en vertu du 1° du I de cet article : " La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat. ". Sont interdits en vertu du 3° du I du même

article : " La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces. ". Toutefois, le 4° du I de l'article L. 411-2 du même code, permet à l'autorité administrative : " La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / () c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement (). ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'un projet d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s'il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s'inscrit, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

4. Il ressort des pièces du dossier que Lorient Agglomération a adressé, le

23 juillet 2021, aux services de l'Etat la version finalisée de sa demande de " dérogations espèces protégées " concernant la ZAC de Boul Sapin, à la suite de l'annulation par un jugement du 6 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes de l'arrêté préfectoral du

11 octobre 2018 autorisant la dérogation aux 1° et 3° du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Dans le courrier de transmission de son dossier, l'établissement public de coopération intercommunale indiquait que le dossier initial était complété sur trois volets, en précisant qu'un chapitre entier avait été inséré concernant l'exposé des raisons impératives d'intérêt public majeur de l'opération, que le chapitre concernant la trame verte et bleue avait été complété s'agissant de l'inscription du projet dans un territoire plus large et qu'une nouvelle mesure compensatoire était également proposée, conformément à la réserve émise par le conseil national de protection de la nature par avis n° 1 visé dans l'arrêté du 11 octobre 2018. Ce courrier détaille les pages du dossier initial qui ont fait l'objet de mises à jour ou de modifications. Cette présentation du dossier de demande confirme, ainsi que le relève, sans être contestée, l'association APRES Brandérion, que ce projet de création d'un parc d'activités communautaire sur le site de Boul Sapin, est identique à celui pour lequel une demande de dérogation avait déjà été déposée par Lorient Agglomération en 2018, en ce qu'il porte sur les mêmes parcelles, en ce que l'aménagement et la consistance du projet envisagé sont identiques et en ce que l'objectif demeure de répondre à un besoin foncier de certaines entreprises du secteur industriel et logistique dans le cadre du projet communautaire de développement économique.

5. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, dans son jugement n° 1805429 du

6 juin 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision préfectorale initiale accordant la dérogation sollicitée, en se fondant principalement sur le motif de légalité interne tiré de ce que le préfet du Morbihan avait fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, dès lors qu'il n'était pas justifié que la réalisation de ce projet d'extension de la zone d'activités, bien que permettant l'implantation de nouvelles entreprises à Brandérion et contribuant à la dynamique économique du territoire, serait indispensable et serait ainsi de nature à caractériser l'existence de raisons impératives d'intérêt public majeur.

6. L'autorité de chose jugée s'attachant au dispositif de ce jugement d'annulation devenu définitif, ainsi qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire, fait obstacle à ce que, en l'absence de modification de la situation de droit ou de fait, la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement sollicitée par Lorient Agglomération soit à nouveau accordée par l'autorité administrative pour un motif identique à celui qui avait été censuré par le tribunal administratif.

7. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet aurait, par sa consistance ou son implantation, fait l'objet d'un changement qui aurait modifié la situation de fait par rapport à celle examinée par le jugement du 6 juin 2019 du tribunal. La circonstance que l'analyse des mesures alternatives à la ZAC soit plus développée, que de nouvelles mesures de compensation soient proposées, comprenant notamment l'acquisition de parcelles à boiser et la création de linéaires de bocages supplémentaires à l'extérieur du site, ou encore que le plan de masse de la ZAC ait légèrement évolué est sans incidence sur la nature même du projet litigieux, dont la superficie commercialisable, la distribution et la vocation sont demeurées identiques. Le seul fait que le préfet ait veillé à motiver la décision contestée, alors que la décision initiale l'était très insuffisamment, ne saurait permettre de considérer que les caractéristiques du projet d'aménagement, déjà examinées par le précédent jugement du tribunal, ont été modifiées et caractériseraient un changement qui aurait affecté la réalité de la situation de fait. Par suite, l'association APRES Brandérion est fondée à soutenir que l'arrêté préfectoral du 1er avril 2022 contesté méconnaît l'autorité de la chose jugée s'attachant au jugement n° 1805429 du

6 juin 2019.

8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que l'arrêté du 1er avril 2022 par lequel le préfet du Morbihan a accordé à Lorient Agglomération une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pour procéder à l'aménagement du parc d'activités de Boul Sapin doit être annulé.

Sur les frais liés au litige :

9. Il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante, le versement à l'association APRES Brandérion d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées sur le même fondement par Lorient Agglomération ne peuvent, en revanche, qu'être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 1er avril 2022 du préfet du Morbihan portant dérogation, au profit de Lorient Agglomération, à l'article L. 411-1 du code de l'environnement dans le cadre du projet d'aménagement de la ZAC de Boul Sapin sur la commune de Brandérion est annulé.

Article 2 : L'Etat versera à l'association APRES Brandérion la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par Lorient Agglomération au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association APRES Brandérion, à Lorient Agglomération et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Une copie du présent jugement sera adressée au préfet du Morbihan.

Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Grenier, présidente,

Mme Plumerault, première conseillère

Mme Thalabard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 octobre 2023.

La rapporteure,

signé

M. Thalabard

La présidente,

signé

C. GrenierLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.