Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202891

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 juin 2022, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la directrice de l'Établissement public de santé mentale du Morbihan de Saint-Avé a refusé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre à l'Établissement public de santé mentale du Morbihan de Saint-Avé de lui communiquer le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, ainsi que la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, après occultation des mentions permettant d'identifier les personnels de santé, mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, ni de toute autre mention, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Établissement public de santé mentale du Morbihan la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents en cause sont des documents administratifs communicables ; la décision de refus de communication méconnaît la législation sur l'accès aux documents administratifs ;

- la liberté d'accès aux documents administratifs est au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 34 de la Constitution ; elle a été consacrée par le conseil constitutionnel dans une décision du 3 avril 2020 comme résultant de l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; le droit d'accès aux documents administratifs relève de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le rapport annuel établi pour l'année 2019 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ne contient en général aucune donnée permettant d'identifier les patients ou les personnels de santé et doit lui être communiqué sans occultation ;

- le registre de contention et d'isolement est un document administratif communicable, sous réserve de l'occultation des données susceptibles de porter atteinte à la vie privée des personnes mentionnées ; l'association demande communication de ce registre sans les mentions permettant d'identifier les personnels de santé ; en revanche, les identifiants " anonymisés " des patients ne doivent pas être occultés ; la protection de la vie privée des patients et la traçabilité des mesures d'isolement et de contention sont assurées par cet identifiant, lequel rend effectif le contrôle, sur leur demande, soit de la Commission départementale des soins psychiatriques, soit du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou, encore, celui des parlementaires ; il répond, par ailleurs, à l'impératif constitutionnel de contrôle citoyen par le biais du droit d'accès aux documents administratifs ; l'occultation de cet identifiant et des mentions relatives aux durées d'isolement et de contention rendrait le registre inexploitable et contreviendrait à l'objectif constitutionnel de permettre aux citoyens de demander des comptes à tout agent public de son administration ;

- le refus d'accès à ces documents porte atteinte à la liberté d'association et la liberté d'expression.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2023, l'Établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan de Saint-Avé, représenté par le cabinet d'avocats Valadou-Josselin, conclut :

- à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête ;

- à titre subsidiaire, au rejet de la requête ;

- à titre infiniment subsidiaire, à la limitation de la communication du registre de contention et d'isolement de 2020 aux seules informations relatives aux dates et heures de début et de fin de la mesure, et la durée qui en découle, ainsi qu'à l'exclusion de la communication de l'identifiant anonymisé des patients ;

- et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- et les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 17 juillet 2021, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a demandé à l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi le 9 septembre 2021 la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 25 novembre 2021, a rendu un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication du registre de contention et d'isolement et du rapport annuel prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le silence de l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé a fait naître une décision implicite qui s'est substituée au premier refus.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 15 de la Déclaration de 1789 : " La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ". Le droit d'accès aux documents administratifs garanti par cette disposition peut faire l'objet de limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

3. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée, qui requiert que soit observée une particulière vigilance dans la communication des données à caractère personnel de nature médicale.

4. Par ailleurs, d'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

5. D'autre part, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable en 2019, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

6. Les dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs. Par suite, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

7. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, toutefois, les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

8. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des informations en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

9. Il résulte de tout ce qui précède que, contrairement à ce qu'affirme l'association requérante, les limitations ainsi apportées au droit d'accès aux documents administratifs ne contreviennent pas aux exigences constitutionnelles mentionnées au point 2 du présent jugement.

En ce qui concerne le registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi entre le 1er janvier et le 31 décembre 2020 :

10. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Il résulte de ces dispositions que seule revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication dont l'association requérante a saisi l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé ferait suite à de précédentes et nombreuses demandes dont aurait déjà fait l'objet cet établissement de santé ni qu'elle serait destinée à en perturber le fonctionnement. Enfin, la circonstance que cette association manifeste une hostilité notoire aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais également au principe même de cette prise en charge ou encore de sa proximité alléguée avec le mouvement église de scientologie n'est pas de nature en l'état à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé n'est pas fondé à prétendre que la demande de cette association présenterait un caractère abusif.

12. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que l'identifiant du patient inscrit au registre de contention et d'isolement constitue une information qui ne peut être communiquée qu'à l'intéressé. Par suite, la demande de l'association requérante tendant à ce que cet identifiant soit communiqué sans occultation préalable ne peut qu'être rejetée.

13. Sous réserve de l'occultation de tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle la directrice de l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé a refusé de lui communiquer la copie du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi entre le 1er janvier et le 31 décembre 2020.

En ce qui concerne le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 :

14. Il ressort des dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que ce rapport est un outil destiné à rendre compte des pratiques des établissements en matière d'isolement et de contention des patients hospitalisés sans leur consentement dans des unités ou établissements psychiatriques, que son contenu est issu de traitements statistiques de données médicales et de données liées à l'activité de l'établissement et qu'il est transmis pour

avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique et au conseil de surveillance prévue à l'article L. 6143-1 ainsi qu'à l'agence régionale de santé et à la commission départementale des soins psychiatriques dans le cadre de la mise en œuvre d'une politique de suivi, d'analyse et de prévention du recours à la contention et à l'isolement.

15. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le rapport annuel contiendrait des mentions dont la divulgation serait protégée par l'une ou l'autre des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

16. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle la directrice de l'EPSM du Morbihan de

Saint-Avé a refusé de lui communiquer la copie du rapport annuel établi au titre de l'année 2020 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

18. L'exécution du jugement implique qu'il soit enjoint à l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à

trois mois à compter de la notification du présent jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020 par l'établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association requérante, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner l'EPSM du Morbihan de Saint-Avé à verser une somme à l'association CCDH au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle la directrice de l'Établissement public de santé mentale du Morbihan de Saint-Avé a implicitement refusé de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'Établissement public de santé mentale du Morbihan de Saint-Avé de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 établi par l'établissement. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 18 des motifs du présent jugement et ce dans un délai de trois mois à compter de sa notification.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par l'EPSM Du Morbihan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et l'Établissement public de santé mentale du Morbihan de Saint-Avé.

Copie en sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023.

Le magistrat désigné,

signé

P. ALe greffier,

signé

J-M. Riaud

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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