Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2203579

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 juillet 2022 et 25 mai 2023, M. B E, Mme F D, M. C D et M. A D, représentés par Me Busson, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 12 mai 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune des Fougerêts a approuvé le plan local d'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune des Fougerêts la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée n'a pas été précédée de la consultation des personnes publiques visées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme ;

- le règlement, en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section ZO n° 152 et AK nos 97 et 98 respectivement en zone AP et AA, est entaché d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;

- ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 décembre 2022 et 26 juin 2024, la commune des Fougerêts, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Blanchard,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Busson, représentant M. E et autres, et de Me Colas, représentant la commune des Fougerêts.

Considérant ce qui suit :

1. M. E est propriétaire de la parcelle cadastrée section ZO n° 152 classée en zone agricole AP, située dans la commune des Fougerêts. Mme F D, M. C D et M. A D sont propriétaires indivis des parcelles cadastrées section AK nos 97 et 98, classées pour partie en zone agricole AA, qui se trouvent dans la même commune. Par une délibération du 12 mai 2022, le conseil municipal des Fougerêts a approuvé le plan local d'urbanisme. Les requérants demandent l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe leurs parcelles, respectivement en zone AP et en zone AA.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, relatif au projet de plan local d'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () ". L'article L. 132-7 du même code prévoit : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. () ".

3. En l'espèce, le rapport du commissaire enquêteur indique que le parc naturel régional du Golfe du Morbihan, la commune de Peillac, le département du Morbihan, la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan et le préfet du Morbihan ont rendu un avis sur le projet de plan local d'urbanisme, tandis que le conseil régional de Bretagne, la chambre d'agriculture du Morbihan, la chambre des métiers du Morbihan, l'établissement public compétent pour le schéma de cohérence territoriale et les autres communes saisies ont été consultés mais n'ont pas formulé d'avis. La commune des Fougerêts produit également un document faisant la synthèse des observations présentées par les personnes publiques dans le cadre de cette consultation. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n'a pas été précédée de la consultation des personnes publiques visées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, qui n'est pas assorti de davantage de précisions, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.

5. D'autre part, le chapitre II du titre II du règlement du plan local d'urbanisme des Fougerêts prévoit : " La zone UE est destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat. Elle couvre essentiellement les extensions pavillonnaires ". Le chapitre I du titre IV du même règlement dispose : " Le PLU de Les Fougerêts possède deux zones A à vocation agricole : / AA délimitant les parties du territoire affectées aux activités agricoles et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines. Dans les zones AA sont admises les installations et constructions nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées ainsi que les constructions ou installations nécessaires à des équipements collectifs. / AP délimitant les parties du territoire affectées aux activités agricoles où toutes constructions et installations y sont interdites. Cet espace agricole doit être préservé comme site de transition agricole ". Le plan local d'urbanisme classe en zone AP la parcelle de M. E, tandis que, s'agissant des parcelles appartenant aux consorts D, la partie du terrain supportant les deux constructions existantes et leurs abords est classée en zone UE et le reste des parcelles est inclus dans le périmètre d'une zone AA.

6. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) contient un objectif visant à " prioriser la densification, essentiellement du bourg et de manière limitée en campagne ". Cet objectif fait l'objet d'un développement mentionnant le fait que, au regard des besoins en logements futurs, 70 % des nouveaux logements peuvent être réalisés en densification du tissu urbain existant, 11 % sont prévus dans des opérations déjà lancées et 19 % doivent être réalisés en extension d'urbanisation. Le PADD indique que ces constructions en extension d'urbanisation seront réalisées dans un seul secteur d'un hectare, déjà identifié. Le PADD contient par ailleurs un objectif relatif à la maîtrise de la consommation de l'espace et un objectif tenant à la préservation des activités agricoles.

7. A cet égard, les requérants soutiennent que leurs parcelles doivent être regardées comme incluses au sein du tissu urbain du bourg, de sorte que leur ouverture à l'urbanisation serait constitutive d'une densification de l'espace bâti, en cohérence avec les objectifs du PADD. Ils font d'ailleurs valoir que, dans une carte figurant dans le PADD, " l'espace de densification à vocation principale d'habitat " qui y est représenté couvre les parcelles litigieuses. Toutefois, outre l'aspect général de cette représentation graphique elle ne présente pas de caractère contraignant. En l'espèce, si la parcelle cadastrée section ZO n° 152 est proche d'habitations sur ses côtés nord et ouest ainsi que sur sa pointe sud-ouest, elle jouxte un espace non bâti au sud et est contiguë, à l'est, à une vaste parcelle cultivée. Cette parcelle est certes située au sein d'un espace fermé par 4 routes, cependant le carré ainsi dessiné par les voies de circulation abrite à la fois des constructions et 3 vastes parcelles non bâties, de sorte que la parcelle ZO n° 152 ne peut être regardée comme isolée au sein d'un compartiment déjà urbanisé. Ainsi, alors même que la parcelle se trouve à proximité d'une école, il était loisible à la commune, dans le cadre de la détermination de ses partis urbanistiques, de regarder ce terrain, d'une surface de 4 782 mètres carrés, non bâti et entièrement enherbé, comme situé hors de l'enveloppe bâtie de la commune. S'agissant des parcelles cadastrées section AK nos 97 et 98, si elles sont bordées par des constructions à l'ouest et au sud, elles s'ouvrent sur des terrains non bâtis au nord-est, au nord et à l'est, qui communiquent avec un vaste espace naturel et agricole, de sorte qu'elles pouvaient également sans erreur manifeste d'appréciation être regardées comme situées hors du tissu urbain du bourg.

8. Par ailleurs, les requérants font valoir que d'autres espaces de la commune sont ouverts à l'urbanisation par le classement retenu par le plan local d'urbanisme alors qu'ils sont plus éloignés du bourg, qu'ils sont non bâtis et, pour certains, cultivés. Toutefois, les parcelles en cause sont, en premier lieu, des parcelles situées à proximité immédiate de la mairie, de la salle polyvalente et de la principale place commerciale du bourg, dont la commune, qui en a en partie la maîtrise foncière, prévoit leur urbanisation en priorité afin de contribuer à l'animation du bourg. Les parcelles mentionnées par les requérants sont, en second lieu, des terrains jouxtant une zone d'activités, dont l'extension est justifiée dans le rapport de présentation par la nécessité de répondre à la demande des entreprises locales et par le fait que les deux parcelles concernées sont déjà la propriété de la commune. Enfin, les autres terrains visés par les requérants sont des parcelles de petite taille, identifiées parmi les orientations d'aménagement et de programmation comme des " petits secteurs de densification " en raison de leur proximité avec le tissu pavillonnaire et, pour l'un d'eux, le fait qu'il est déjà desservi par la voie interne d'un lotissement. Il n'apparaît pas, en revanche, à l'échelle du territoire de la commune, que des terrains d'une surface équivalente à celles des parcelles des requérants aient reçu un classement permettant une urbanisation en extension, dans des conditions qui seraient plus préjudiciables aux activités agricoles que si cette urbanisation se réalisait sur leurs parcelles.

9. Enfin, s'agissant de la parcelle cadastrée section ZO n° 152, les requérants font encore valoir une différence de classement avec la parcelle cadastrée section ZO n° 277. Alors que la parcelle cadastrée section ZO n° 152 et la parcelle cadastrée section ZO n° 148, à l'est, se trouvent classées en zone AP, ce n'est pas le cas de la parcelle cadastrée section ZO n° 277, de grande taille, non bâtie et elle-même contiguë à la parcelle n° 148, qui se trouve classée en zone UL. Cette seule circonstance, eu égard au fait que les parcelles nos 148 et 152 forment un tènement d'1,3 hectares qui présente à soi seul un ensemble cohérent pour l'activité agricole, n'est pas de nature à révéler une incohérence avec les objectifs du PADD. Il résulte au demeurant du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que la parcelle n° 277 a fait l'objet d'un classement UL, relatif à l'accueil d'équipements de service public ou d'intérêt collectif, justifié par le fait que la commune envisage de l'utiliser comme une aire naturelle de stationnements temporaires pour des manifestations sportives ou des animations locales.

10. En conséquence, le règlement du plan local d'urbanisme, en ce qu'il prévoit un classement des parcelles tendant à concentrer la construction de logements en extension d'urbanisation sur les parcelles situées à proximité immédiate de la mairie et à ne pas autoriser l'urbanisation des parcelles des requérants, ne présente pas d'incohérence avec les objectifs du PADD visant à densifier le tissu urbain du bourg et à ne permettre l'extension urbaine que dans un seul secteur, afin de limiter la consommation d'espace et de préserver les activités agricoles. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement, en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section ZO n° 152 et AK nos 97 et 98 respectivement en zone AP et AA, serait entaché d'incohérence avec le PADD doit être écarté.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code dispose : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".

12. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du

potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

13. En l'espèce, il résulte des motifs retenus aux points 6 à 10 que le classement des parcelles litigieuses tient compte du parti urbanistique retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit, si la parcelle cadastrée section ZO n° 152 se trouve à proximité d'habitations sur ses côtés nord et ouest ainsi que sur sa pointe sud-ouest, elle jouxte un espace non bâti au sud et est contiguë, à l'est, à une vaste parcelle cultivée. Elle est enherbée, dépourvue de constructions et d'une contenance de 4 782 mètres carrés. Ainsi, alors même qu'elle se trouve à proximité d'une école et à supposer même qu'elle ne soit pas utilisée comme prairie à moutons, son classement en zone AP n'est, au regard de la continuité qu'elle forme avec la parcelle mise en culture à l'est, entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

14. S'agissant des parcelles cadastrées section ZO nos 97 et 98, d'une surface totale d'environ 4 000 mètres carrés, il ressort des pièces du dossier, pour ce qui concerne la partie de ces parcelles incluse dans la zone AA, qu'elles supportent un verger, un jardin d'agrément et, pour le surplus, des terrains non bâtis et enherbés. Ainsi qu'il a été dit, si elles sont bordées par des constructions à l'ouest et au sud, elles ouvrent sur des terrains non bâtis au nord-est, au nord et à l'est, dont certains sont mis en culture, et qui communiquent avec un vaste espace comprenant des terres agricoles de grande superficie. Dans ces conditions, et alors même que les parcelles en cause se trouvent à proximité des équipements du bourg, leur classement en zone AA n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 12 mai 2022 par laquelle le conseil municipal des Fougerêts a approuvé le plan local d'urbanisme doivent être rejetés.

Sur les frais liés au litige :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 1 000 euros à verser à la commune des Fougerêts au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune des Fougerêts, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. E et autres est rejetée.

Article 2 : M. B E, Mme F D, M. C D et M. A D verseront globalement à la commune des Fougerêts la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B E, premier dénommé, désigné représentant unique des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune des Fougerêts.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2203579