Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2203618

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 juillet et 1er août 2022, l'association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion (association APRES Brandérion) demande au juge des référés du tribunal :

1°) de suspendre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 1er avril 2022 du préfet du Morbihan portant dérogation à l'article L. 411-1 du code de l'environnement et autorisant Lorient agglomération à procéder à la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle et la destruction de spécimens d'espèces animales protégées ainsi que la destruction, l'altération et la dégradation de sites de reproduction et d'aire de repos d'espèces animales protégées dans le cadre du projet d'aménagement de la ZAC de Boul Sapin sur la commune de Brandérion ;

2°) de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de l'État au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, à titre principal, que :

- la condition d'urgence sera nécessairement regardée comme satisfaite compte tenu du délai d'audiencement pour un référé suspension rapporté à la possibilité d'un démarrage des travaux à la mi-août qui risquerait d'aboutir à un nouveau rejet pour défaut d'urgence ;

- la décision méconnait l'autorité de la chose jugée par un précédent jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 6 juin 2019 ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 1er avril 2022, qui est entaché d'erreur d'appréciation, aucun des motifs autorisant une dérogation prévue par le 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement n'étant satisfait en l'espèce, la création de la zone d'activité ne constituant pas une raison impérative d'intérêt public majeur et l'absence d'autre solution satisfaisante n'étant pas établie.

À titre subsidiaire, elle invoque l'illégalité externe de l'arrêté attaqué en l'absence d'actualisation de l'étude d'impact du projet, qui a été établie en 2015 sur la base de données collectées en 2013, ou de saisine de l'autorité environnementale sur la nécessité d'une telle actualisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2022, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête de l'association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion.

Il soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite, puisque les travaux de défrichement de la partie Est ont été suspendus en février 2021 et qu'aucun ordre de service de redémarrage n'a été notifié aux entreprises titulaires du marché, mais la période préconisée pour le défrichement s'étend de septembre à mars ; les travaux réalisés en ce moment sur la voie hors zone d'aménagement concerté pour la réalisation de travaux de desserte ne sont pas spécifiques à la zone d'aménagement concerté ; le risque d'un démarrage imminent n'est donc pas avéré ; par ailleurs le projet s'accompagne de mesures pour éviter, réduire et compenser les atteintes à la faune sauvage qui sont donc très nettement atténuées et ne sauraient être regardées comme graves et irréversibles ;

- il y a urgence à exécuter la décision compte tenu de la pénurie de foncier pour les entreprises de logistique et de production ce qui fait que l'intérêt économique justifie que l'action de la collectivité ne soit pas retardée ;

- les moyens soulevés par l'association APRES Brandérion ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 1er avril 2022. En effet :

' il n'y a pas de méconnaissance de l'autorité de la chose jugée puisque des précisions significatives sur la raison impérieuse d'intérêt public majeur et la recherche de solutions alternatives ont été apportées dans le dossier déposé en juillet 2021 ;

' il n'y a pas méconnaissance de l'article L. 411-2 du code de l'environnement dès lors que l'intérêt économique constitue une raison impérieuse d'intérêt public majeur et qu'il n'y a pas de solutions alternatives satisfaisantes ;

' l'actualisation de l'étude d'impact ne s'imposait pas dans le cadre de la procédure de zone d'aménagement concerté qui est celle qui porte l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 122-1 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2022, et un mémoire en production enregistré le 1er août 2022, la communauté d'agglomération de Lorient agglomération, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la situation est exactement la même que celle qui existait au moment de l'ordonnance du 4 décembre 2018, la communauté d'agglomération est en attente depuis cette date et les seules interventions qui ont été réalisées relèvent de l'entretien courant, ce qui atteste qu'elle n'a pas l'intention de débuter les travaux à brève échéance, et elle n'a pas, compte tenu des recours formés par l'association requérante, lancé de procédure de consultation des entreprises pour les travaux de viabilisation et d'aménagement de la zone d'aménagement concerté ; faute d'arrêté de défrichement sur la partie Est, les travaux de viabilisation ne peuvent y être imminents ; les impacts sur les espèces protégées seront faibles alors qu'il y a un intérêt général à la réalisation de l'opération ; dès lors, la condition d'urgence n'est pas satisfaite, d'autant moins que des mesures ont été édictées par l'arrêté litigieux pour réduire, éviter ou compenser les risques d'atteinte à la faune sauvage ;

- l'autorité de la chose jugée ne saurait être opposée à un projet qui n'est pas le même que celui qui a donné lieu au jugement du 6 juin 2019 car le dossier a été complété et une nouvelle mesure compensatoire a été ajoutée ;

- le projet répond à une raison impérative d'intérêt économique public majeur pour la communauté d'agglomération qui a connu un décrochage de l'emploi depuis 16 ans par rapport à la Bretagne ; le projet représente un potentiel de 200 à 300 emplois ; en outre, il n'existe aucune solution alternative à la réalisation de cette zone d'aménagement concerté satisfaisante ;

- aucune actualisation de l'étude d'impact n'était requise.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

- la requête au fond n° 2202786 enregistrée le 30 mai 2022.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal administratif a désigné M. Rémy, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 août 2022 :

- le rapport de M. A,

- les observations de Me Dubreuil, représentant l'association APRES Brandérion, qui fait valoir que la condition d'urgence est satisfaite, dès lors que les travaux sont possibles en septembre et octobre et que la passation des marchés peut intervenir rapidement sans donner prise à un contentieux de la part de l'association. Sur la partie ouest de la zone d'activité, les arbres ont été coupés avant que le juge des référés ait le temps de statuer, et même avant que l'acte autorisant la destruction d'espèces soit publié, ce qui l'avait amené à écarter l'urgence. Il n'y a pas de raison impérative majeure de réaliser cette zone d'activité et la collectivité préfère parler d'intérêt général. Le SCOT ne saurait être l'alpha et l'oméga de cet intérêt. Il souligne que la décision méconnait l'autorité de la chose jugée parce que les modifications invoquées se bornent à avoir complété le dossier avec des éléments qui auraient pu y figurer il y a quatre ans, à créer une mesure compensatoire supplémentaire et abattre une haie de douglas. Le dynamisme économique du secteur de Lorient est important mais cela n'en fait pas une raison impérieuse d'intérêt public majeur ;

- les observations de Me Oueslati, représentant la communauté d'agglomération de Lorient, qui conteste l'existence d'une urgence, l'association ne pouvant à la fois dire que les travaux n'ont pas commencé et qu'ils vont commencer, alors qu'une attestation du président de la communauté d'agglomération indique qu'il n'a pas l'intention de commencer les travaux. Ceux-ci ont été arrêtés depuis 2018 et il n'y a pas d'arrêté de défrichement pris pour la partie Est. La suspension de l'arrêté préfectoral interdirait de mettre en œuvre les mesures d'évitement qui y sont prévues. La création de la zone d'aménagement concerté n'est pas simplement d'intérêt général : elle incarne la politique du pays de Lorient contre le décrochage en matière de créations d'emploi qui requiert en urgence des terrains pour les entreprises " spacivores accessibles ", comme les activités logistiques et industrielles. Il n'y a pas d'autorité de la chose jugée car il n'y a pas d'identité d'objet, le projet ayant radicalement changé. Il y a une raison impérative d'intérêt économique public majeur en raison du décrochage de Lorient et du pays de Lorient en termes de création d'emplois depuis plus de 20 ans pour cause de pénurie de foncier et il y a 7 projets en attente sur la zone d'aménagement concerté de Boul sapin.

Le préfet du Morbihan, dûment convoqué, n'était ni présent, ni représenté.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

2. La communauté d'agglomération de Lorient agglomération a entrepris d'aménager une zone d'activités sur le site de Boul Sapin, à Brandérion, sur une superficie d'environ 11 hectares, destinée à accueillir des activités de production et de logistique considérées comme " spacivores accessibles ", ce qui semble désigner des entreprises exigeant de grandes surfaces bien reliées au réseau autoroutier. Ce projet a fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique le 6 mars 2017, et un arrêté de défrichement a été pris le 11 juillet 2018 pour la partie ouest de cette zone. Plus de 40 espèces protégées, ayant toutefois été répertoriées sur le terrain, le préfet du Morbihan a, le 11 octobre 2018, accordé une dérogation à l'article L. 411-1 du code de l'environnement en application de l'article L. 411-2 de ce même code. L'association requérante a saisi le tribunal administratif de Rennes et obtenu par un jugement du 6 juin 2019 l'annulation de cet arrêté du 11 octobre 2018, par les moyens, d'une part, que ni le préfet du Morbihan ni Lorient Agglomération ne justifiaient de l'existence de raisons impératives d'intérêt majeur et qu'il n'était pas établi qu'aucune solution alternative satisfaisante n'existait, et, d'autre part, que l'arrêté attaqué était insuffisamment motivé. Il n'a pas été interjeté appel de ce jugement. Par un arrêté du 1er avril 2022, le préfet du Morbihan a accordé à Lorient agglomération une nouvelle dérogation à l'article L. 411-1 du code de l'environnement l'autorisant à procéder à la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle et la destruction de spécimens d'espèces animales dont l'association demande la suspension de l'exécution.

Sur les conclusions à fin de suspension :

3. En application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

4. En premier lieu, par un arrêté en date du 11 juillet 2018, devenu définitif, le préfet du Morbihan avait autorisé le défrichement de 4 hectares de bois constituant la partie ouest de la zone d'activités de Boul Sapin. Les travaux de défrichement ont débuté le 17 octobre 2018 et se sont achevés le 16 novembre 2018, de manière presque simultanée à l'introduction de la requête contre la décision accordant la dérogation, ce qui a conduit le juge des référés, à l'époque, à rejeter la demande de suspension en raison de l'absence d'urgence, en raison du fait que cette partie ouest était déjà dénaturée, tout en notant que les opérations de défrichement de la partie est de la future zone d'activités débuteraient à partir de la mi-août 2019, ce qui n'a toutefois pas été le cas. Lorient agglomération a précisé, au cours de l'audience publique, que l'arrêté de défrichement relatif à la partie est du site n'avait pas encore été pris et que les marchés à cet effet n'avaient pas été conclus. Toutefois, la communauté qui indique à l'audience que ceux-ci ne seront pas engagés tant que les contentieux seront pendants, ne précise pas si elle entend attendre la décision de référé ou celle au fond. Par ailleurs, tant la communauté d'agglomération que le préfet du Morbihan exposent qu'il y a urgence à permettre la livraison de la zone d'aménagement concerté, la première mettant d'ailleurs en lien des variables macro-économiques dont la dégradation remonte à la fin du siècle dernier avec le retard d'une zone dont la création a été engagée il y a à peine dix ans. Si la collectivité n'attend pas simplement le rejet de la demande de suspension pour mettre à exécution ses projets, il y aurait donc urgence à ce que la légalité de la décision attaquée soit jugée par une formation collégiale dans les meilleurs délais, ce qui n'est pas incompatible avec la suspension, dans l'attente de la décision sur la requête en annulation, de l'exécution de cet acte. En outre, il est constant que la période la moins perturbante pour l'intervention sur des espèces protégées s'étend de septembre à mars.

5. En second lieu, il n'est pas contesté que le projet, qui porte atteinte aux aires naturelles d'habitat, de repos et de reproduction de 40 espèces protégées avec un impact modéré pour certaines et faibles pour d'autres, nécessite néanmoins l'obtention d'une dérogation en application des articles L. 411-1 et suivants du code l'environnement. La réalisation de la zone d'activité, même si elle s'accompagne de mesures de compensation, d'évitement et d'accompagnement est, par définition, susceptible d'avoir des conséquences irréversibles et si la communauté d'agglomération n'a pas, entre la décision de référé de 2018 et la décision au fond de 2019, poursuivi le défrichement sur la partie est, elle indique elle-même avoir cependant veillé à l'entretien de la partie défrichée, c'est-à-dire notamment veillé à empêcher sa renaturation après l'annulation de la dérogation. Les mesures de compensation ne doivent en effet être envisagées que si l'évitement n'a pas été possible, pour une raison impérieuse d'intérêt public majeur. En outre, la suspension de l'exécution de la décision attaquée ne conduit pas nécessairement à interrompre la mise en œuvre des mesures de compensation et d'accompagnement qui sont envisagées, et tout particulièrement la création de nouveaux boisements accompagnés d'un plan de gestion de 50 ans, ce qui est une opération qui ne saura avoir d'effet qu'à long terme et qu'il n'y a aucune raison de différer. L'atteinte aux intérêts qu'entend défendre l'association est donc suffisamment grave et immédiate pour que la condition d'urgence soit satisfaite sans être contrebalancée par un intérêt public inverse.

6. En l'état de l'instruction, les moyens tirés, d'une part, de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée, la décision attaquée ne se différenciant pas substantiellement, dans son dispositif qui accorde la dérogation pour la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction ou aires de repos et la perturbation intentionnelle d'une cinquantaine d'espèces protégées, de celle qui a été annulée par le Tribunal le 6 juin 2019, et d'autre part, de la méconnaissance des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement, en ce que l'existence d'une des " raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique " prévues au c du 4° du I de l' article L. 411-2 du code de l'environnement permettant à l'autorité administrative, à condition qu'il n'y ait pas de solutions alternatives satisfaisantes, de délivrer des dérogations aux interdictions prévues à l'article L. 411-1 de ce même code n'est pas établie, sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

7. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies. Il y a lieu, par suite, de suspendre l'exécution de l'arrêté du préfet du Morbihan du 1er avril 2022.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association APRES Brandérion, qui n'est, dans la présente instance, ni la partie condamnée aux dépens, ni la partie perdante, la somme que demande Lorient agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 750 euros à verser au titre de ces mêmes dispositions à l'association APRES Brandérion.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 1er avril 2022 du préfet du Morbihan portant dérogation à l'article L. 411-1 du code de l'environnement et autorisant Lorient agglomération à procéder à la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle et la destruction de spécimens d'espèces animales protégées ainsi que la destruction, l'altération et la dégradation de sites de reproduction et d'aire de repos d'espèces animales protégées dans le cadre du projet d'aménagement de la ZAC de Boul Sapin sur la commune de Brandérion est suspendue.

Article 2 : L'État versera une somme de 750 euros à l'Association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de Lorient agglomération présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association pour la préservation de la ruralité, de l'environnement et des sites à Brandérion, à la communauté d'agglomération de Lorient agglomération et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Morbihan.

Fait à Rennes le 9 août 2022.

Le juge des référés,

signé

D. ALa greffière d'audience,

signé

P. Cardenas

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.