Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204052

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 et 24 août 2022, la SCI Kervalla, représentée par la Selarl Lexcap, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Carentoir du 21 juin 2022 portant exercice du droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section AB n° 200, située 66 place de l'étoile ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Carentoir la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- elle bénéficie d'une promesse de vente consentie par la Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust sur le terrain cadastré section AB n° 200, de sorte que la condition tenant à l'urgence est présumée satisfaite à son égard, en qualité d'acquéreur évincé ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que :

* il est entaché d'un défaut de motivation, en tant qu'il évoque successivement différents objectifs et projets d'aménagement éventuels, qui peuvent traduire une volonté d'intervention foncière de la commune, mais n'expose pas avec un degré de précision suffisant la nature du projet d'aménagement envisagé ; il méconnaît ainsi les exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

* le droit de préemption urbain n'a pas été exercé en vue de la mise en œuvre d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, lequel s'apprécie au regard de l'objet, de la consistance ou de son ampleur : ni la simple réflexion sur le réaménagement du centre-bourg, ni le projet d'aménagement d'hébergements temporaires et/ou d'urgence et d'accueil d'une base relais pour les professionnels ne constituent une action ou une opération d'aménagement au sens de ces dispositions ; en tout état de cause, la parcelle préemptée ne se situe pas dans le périmètre de l'opération de réaménagement de la place de l'étoile, laquelle vise exclusivement à une requalification de l'espace public ; le maintien d'une activité économique ne constitue pas une action ou opération d'aménagement ;

* la condition tenant à la réalité du projet d'action ou d'opération d'aménagement n'est pas davantage satisfaite ; l'arrêté fait mention d'une multiplicité de projets et objectifs contradictoires, ce qui suffit à démontrer leur absence de réalité actuelle ;

* les différents objectifs et projets mentionnés ne répondent à aucun intérêt général ; l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir, en tant qu'il vise seulement à empêcher l'acquisition de la parcelle par la SCI Kervalla, laquelle porte un projet locatif ;

* l'objectif de favoriser ou développer le commerce dans le centre-bourg, évoqué par la commune de Carentoir en défense, n'est pas mentionné dans l'arrêté en litige et n'est corroboré par aucune pièce du dossier ; la seule volonté d'acquisition en vue de constituer une réserve foncière ne peut légalement fonder une décision de préemption ;

* le Conseil d'État admet les transcriptions d'une conversation comme mode de preuve, quand bien même l'un des interlocuteurs n'aurait pas été informé de l'enregistrement, le juge devant apprécier leur caractère probant au regard notamment des conditions d'obtention et de production ; en l'espèce, elle ne se prévaut que de la transcription fidèle et formelle d'une conversation qui a eu lieu le 9 mai 2022 entre son gérant et le maire de la commune de Carentoir ; est produite une partie de cette transcription, l'enregistrement ne pouvant être produit par l'application Télérecours, mais étant maintenu à disposition du tribunal et de la commune.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 et 25 août 2022, la commune de Carentoir, représentée par Me Bon-Julien, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCI Kervalla de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les pièces nos 6 et 9 annoncées par la société requérante doivent être écartées des débats, dès lors qu'il s'agit de l'enregistrement clandestin d'une conversation ; il s'agit d'une preuve obtenue selon un procédé déloyal, qui ne peut donc être prise en compte ;

- la société Kervalla ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption en litige ; en particulier :

* elle est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; c'est sans contradiction que l'arrêté fait mention de deux affectations différentes des étages, l'objectif principal tenant à l'exploitation commerciale du rez-de-chaussée ;

* la délibération du conseil municipal du 3 mars 2008 instituant le droit de préemption urbain a été publiée le 21 mars 2008, transmise en préfecture le 26 courant et publiée dans deux journaux en avril 2008 ; elle est par suite exécutoire ;

* le projet de réaménagement du centre-bourg poursuivi relève des projets d'aménagement prévus par les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; le projet présente une consistance et une ampleur suffisantes pour justifier la préemption exercée ; il ne s'agit pas d'une opération ponctuelle, mais procède de l'objectif de revalorisation globale de la place de l'étoile ; ce projet existe et est soutenu depuis 2012 ; une demande de subvention a au demeurant été demandée en mai 2022 dans cette perspective ;

* le projet s'insère dans l'objectif de maintien des activités économiques et non dans celui de politique locale de l'habitat ;

* le projet est réel et antérieur à la vente en cause ; les objectifs annoncés ne sont pas multiples ni contradictoires ; le projet a été affiné par de multiples études ; elle a au demeurant fait une offre d'acquisition de ce bien dès mai 2021 ;

* le projet poursuit l'intérêt général et n'est entaché d'aucun détournement de pouvoir.

La Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust, informée de la requête et de l'audience publique, n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu :

- la requête au fond n° 2204051, enregistrée le 5 août 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 25 août 2022 :

- le rapport de Mme B,

- les observations de Me Colas, représentant la SCI Kervalla, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la préemption en litige ne s'inscrit pas dans la poursuite d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, lequel requiert une certaine ampleur et consistance, ou de s'inscrire dans une politique générale, c'est-à-dire une action réfléchie, pensée et organisée ; en l'espèce, le cadre général invoqué de la préemption en cause réside dans la réhabilitation de la place de l'étoile, soit une requalification de l'espace public, qui ne concerne ni ne vise la revitalisation des commerces ; si la commune évoque un projet plus précis de préservation et de maintien de l'activité économique, il ne relève toutefois pas d'une opération d'aménagement au sens des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; le bâtiment en cause n'est pas affecté à l'activité économique et commerciale ;

* les études produites ne révèlent ni ne confirment l'existence d'une démarche pensée et concertée de la commune sur le commerce existant et sa revitalisation ;

* il n'existe pas d'action ou d'opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et toutes les illégalités découlent de ce premier vice ;

* l'arrêté fait mention de multiples objectifs poursuivis, parfois inconciliables ; ceci présente une incidence sur le droit de rétrocession, ainsi que sur l'éventuelle exigence d'une délibération portant changement d'affectation ;

* l'intention réelle de la commune consiste en la maîtrise de l'affectation du bâtiment ; or, la préemption ne peut avoir pour finalité d'empêcher une affectation locative du bien ; l'arrêté en litige est ainsi entaché de détournement de pouvoir en ce que la commune utilise le mauvais outil juridique, nonobstant l'intérêt général attaché à l'objectif de revitalisation des commerces ; elle n'établit toutefois pas la réalité et l'antériorité d'une politique communale en ce sens ;

- les observations de Me Bon-Julien, représentant la commune de Carentoir, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* les preuves obtenues déloyalement doivent être écartées des débats, quand bien même la conversation transcrite ne serait pas contestée dans sa teneur ; il n'est pas envisageable d'accepter comme mode de preuve la transcription d'une conversation non publique, enregistrée à l'insu de l'un ou plusieurs participants ;

* le projet de requalification globale de la place de l'étoile, qui constitue la place centrale de la commune, est très ancien ;

* il faut retenir une approche casuistique des faits, de sorte que les jurisprudences évoquées ne peuvent être nécessairement transposées ;

* l'arrêté en litige rappelle en détail la chronologie des actions et opérations envisagées et menées ; il fait mention détaillée du projet et de ses objectifs ;

* la commune s'est intéressée au bien en cause dès sa désaffectation par la Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust, en 2019-2020 et a présenté une offre écrite au printemps 2021 ; le projet est réel et antérieur à la préemption : les études réalisées en mars et avril 2021 révèlent que la commune a spécifiquement demandé un élargissement du périmètre des analyses, au-delà de la seule requalification de l'espace public, dans le but d'intégrer une réflexion sur la revitalisation des commerces ;

* le premier objectif poursuivi par l'opération de requalification de l'espace public est le maintien de l'activité économique et commerciale ; le projet indiqué sur l'étage du bâtiment est subsidiaire et complémentaire ;

- les explications de M. A, maire de la commune de Carentoir.

La Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust n'était pas représentée.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Une déclaration d'intention d'aliéner a été déposée en mairie de Carentoir le 5 mai 2022, concernant la vente d'un terrain d'une superficie de 109 m² situé 66 place de l'étoile à Carentoir, cadastré section AB n° 200 et classé en zone Ua du plan local d'urbanisme, supportant un immeuble bâti sur terrain propre développant une surface de plancher d'environ 166 m2 en R+3, affecté à un usage professionnel. Par un arrêté du 21 juin 2022, la commune de Carentoir a décidé d'exercer son droit de préemption sur cet immeuble au prix fixé dans la déclaration d'intention d'aliéner, soit 80 000 euros. La SCI Kervalla a, en sa qualité d'acquéreur évincé, saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur l'exception d'irrecevabilité des pièces nos 6 et 9 produites par la SCI Kervalla :

2. La SCI Kervalla produit en pièce n° 9, au soutien de ses prétentions, la transcription d'une conversation qui s'est déroulée le 9 mai 2022 entre son gérant et le maire de la commune de Carentoir, qui a été enregistrée à l'insu de ce dernier.

3. Si la commune de Carentoir fait valoir que cette pièce doit être écartée des débats, motif pris du caractère déloyal de son mode d'obtention, cette seule circonstance ne saurait, par elle-même, faire obstacle à sa prise en considération par le juge, auquel il incombe seulement, après avoir soumis la pièce en cause au débat contradictoire, de tenir compte de son origine et des conditions dans lesquelles elle est produite pour en apprécier, au terme de la discussion contradictoire devant lui, le caractère probant. Par suite, les conclusions de la commune de Carentoir tendant à ce que la pièce n° 9 soit écartée des débats comme irrecevable doivent être rejetées.

4. En revanche, la pièce n° 6, consistant en l'enregistrement de cette conversation du 9 mai 2022 n'a pas été produite par la SCI Kervalla, de sorte qu'il ne saurait en tout état de cause en être tenu compte.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

5. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne l'urgence :

6. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition tenant à l'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension de l'exécution d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

7. En l'espèce, la commune de Carentoir ne conteste pas que la condition tenant à l'urgence est satisfaite, et ne fait, plus généralement, état d'aucune circonstance particulière de nature à justifier que soient atteints dans les plus brefs délais les objectifs qu'est censée satisfaire la préemption en litige, seule susceptible de faire échec à la présomption d'urgence dont bénéficie la SCI Kervalla en sa qualité d'acquéreur évincé. Par suite, la condition d'urgence énoncée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut qu'être regardée comme remplie.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

8. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes du premier alinéa de son article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ".

9. Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, pour légalement le mettre en œuvre, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

10. En l'espèce, il ressort des termes de l'arrêté en litige que la commune de Carentoir a préempté le bien en cause, anciennement affecté à une activité commerciale d'agence bancaire, considération prise, d'une part, de la délibération du conseil municipal du 24 mars 2022 énonçant un programme de réaménagement et de réagencement de la place de l'étoile, devant permettre une meilleure répartition des stationnements, des espaces verts et des mobilités ainsi que le développement de nouvelles activités culturelles ou économiques avec la préservation des pas de porte actuels associée à des aménagements pouvant permettre d'étendre les activités économiques à l'extérieur et, d'autre part, des études de faisabilité préalables réalisées en avril 2021, reprenant différents scenarii d'aménagement de la place de l'étoile, notamment celui de création d'une placette devant l'ancienne agence bancaire, pour une installation extérieure dans l'hypothèse d'une activité future de restauration.

11. S'il résulte à cet égard de l'instruction que la commune de Carentoir justifie d'un projet réel et antérieur de requalification de l'espace public dans différents secteurs de la ville, notamment la place de l'étoile, et s'il est constant que cette requalification poursuit un objectif plus général de revitalisation et de renforcement de l'attractivité, notamment économique et commerciale, du centre-bourg, par l'aménagement de voies de circulation douce et d'espaces végétalisés et de détente, le réaménagement des espaces de circulation routière et de stationnement, la création de dépose-minutes permettant notamment de faciliter l'accès aux commerces existants, etc., elle ne justifie d'aucun projet d'action ou d'opération d'aménagement visant à organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, pour la réalisation de laquelle l'acquisition de l'immeuble en cause serait nécessaire ou ne serait-ce qu'utile. La commune de Carentoir ne fait par ailleurs valoir l'existence d'aucun projet d'ensemble de revitalisation du commerce local dans le cadre duquel le droit de préemption aurait été exercé sur le bien en litige. Dans ces circonstances, et nonobstant l'intérêt antérieurement manifesté par la commune de Carentoir pour le bien en cause, qui avait formulé une offre d'acquisition en mai 2021, à laquelle la Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust, propriétaire de l'immeuble, n'avait pas donné une suite, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de l'arrêté en litige et de l'absence de réel projet à la date de son édiction, paraissent, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens visés et analysés ci-dessus n'apparaît susceptible de fonder la suspension de l'exécution de l'acte de préemption en litige.

13. Lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle au transfert de propriété ou à la prise de possession du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent ces dispositions de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets mentionnées ci-dessus.

14. Il résulte de ce qui précède que la SCI Kervalla est fondée à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté en litige, en tant qu'il permet à la commune de Carentoir de disposer ou d'user du bien en cause dans des conditions qui rendraient irréversibles cet acte. En revanche, aucun élément précis n'a été fourni par la SCI requérante qui aurait permis de justifier de l'urgence pour elle à poursuivre la réalisation rapide de son projet d'acquisition, avant qu'il soit statué sur sa requête en annulation. Il n'y a donc pas lieu, en l'espèce, de suspendre l'exécution de l'arrêté en litige en tant qu'il fait obstacle à l'aliénation à son profit du bien concerné.

15. Par suite, l'exécution de l'arrêté du 21 juin 2022 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal, en tant uniquement qu'il permet à la commune de Carentoir de disposer ou d'user de la parcelle cadastrée section AB n° 200, située 66 place de l'étoile, dans des conditions qui rendraient irréversible cet acte.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de Carentoir du 21 juin 2022 portant préemption de la parcelle cadastrée section AB n° 200, située 66 place de l'étoile, est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal, en tant uniquement qu'il permet à cette collectivité de disposer ou d'user du bien dans des conditions qui rendraient irréversible cet acte.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Carentoir au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la SCI Kervalla, à la commune de Carentoir et à la Caisse de Crédit mutuel du Pays de l'Oust.

Fait à Rennes, le 2 septembre 2022.

Le juge des référés,

signé

O. BLa greffière d'audience,

signé

P. Cardenas

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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