Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204184

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 août 2022, M. C D et Mme H F demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'annuler la délibération du 23 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Béganne a approuvé la version 2 de son nouveau règlement intérieur, en particulier ses articles 6, 14 et 15 ;

2°) par conséquent, d'enjoindre au maire de la commune Béganne d'établir et de mettre en application un nouveau règlement intérieur autorisant les conseillers municipaux à poser en séance de conseil municipal toutes les questions nécessitant la bonne compréhension des sujets soumis à délibération et un nombre raisonnable, à définir, de questions diverses et prévoyant que ces mêmes questions puissent porter à débat en séance de conseil municipal, que les questions écrites puissent être communiquées par courriel au plus tard deux jours avant la séance et que toutes publications écrites des élus de la minorité, autant sur leur espace réservé dans le bulletin municipal ou les quatre pages d'informations communales que sur la page réservée du site internet de la commune de Béganne, ne fassent l'objet d'aucun commentaire de la part du maire ou d'autres membres du conseil municipal.

Ils soutiennent que :

- le règlement intérieur du conseil municipal de Béganne porte atteinte aux droits de l'information et d'expression des conseillers municipaux garantis par l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; l'atteinte portée à cette liberté est grave et illégale puisque que la modification de ce règlement intérieur n'est justifiée par aucun motif légal ;

- la limitation à deux questions par élu et par séance de conseil municipal prévue par le règlement intérieur est particulièrement restreinte, cette limitation devant être regardée, en l'absence de précision, comme concernant tant les questions relatives aux sujets soumis à délibération que les questions diverses en fin de séance ; le nombre de séances de conseil municipal convoquées par le maire de la commune de Béganne se limite à cinq par an depuis le début du mandat 2020-2026 ; le conseil municipal de la commune de Béganne n'est constitué que de quinze élus, ce nombre modeste ne justifiant pas de limiter de façon déraisonnable le temps de parole de chaque conseiller ;

- l'interdiction posée par le règlement intérieur de débattre sur ces questions, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents, est illégale ;

- le délai de quatre jours au plus tard avant la séance du conseil municipal prévu par le règlement intérieur pour le dépôt des questions écrites par les élus municipaux porte une atteinte non justifiée par les contraintes d'organisation à leurs droits et prérogatives et méconnaît ainsi les dispositions combinées des articles L. 2121-13 et L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;

- le droit du maire prévu par le règlement intérieur de commenter les contenus publiés par les élus de l'opposition dans les bulletins d'information générale de la commune est illégal, l'espace réservé à l'expression des conseillers élus d'opposition prévu par l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ne pouvant être utilisé par le maire pour diffuser des commentaires sur les propos et actions de ces élus ou sur leurs personnes ;

- l'urgence est caractérisée dans la mesure où, d'une part, est en cause le droit d'expression des élus de la minorité municipale sur le site internet et dans les prochaines publications de la commune de Béganne et, d'autre part, le prochain conseil municipal est prévu le 29 septembre 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2022, la commune de Béganne et M. E A, son maire, représentés par la Selarl Lexcap, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. D et de Mme F le versement à la commune de Béganne de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite ; la seule prétendue atteinte à la liberté d'expression des élus de la minorité municipale ne saurait, à elle seule, caractériser l'urgence requise au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; le prochain conseil municipal ne se tiendra que le 29 septembre 2022 ; la publication du prochain numéro " Info Bégannaise " étant prévue fin octobre 2022 ; le règlement intérieur respecte les droits d'expression et d'information des élus ;

- le règlement intérieur litigieux ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; les articles 6, 14 et 15 de ce règlement ne sont pas illégaux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme René, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 août 2022 :

- le rapport de Mme B, qui a informé les parties, en application des articles R. 611-7 et R. 522-9 du code de justice administrative, de ce que l'ordonnance de référé était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à l'annulation la délibération du 23 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Béganne a approuvé la version 2 de son règlement intérieur, en particulier ses articles 6, 14 et 15, lesquelles ne relèvent pas de l'office du juge des référés statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ;

- et les observations de Mme G, représentant la commune de Béganne, qui, d'une part, en réponse au moyen d'ordre public soulevé à l'audience, oppose l'irrecevabilité de la requête pour le même motif et, d'autre part, reprend les arguments développés dans son mémoire en défense.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions de la requête :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". Le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par une urgence particulière, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Il appartient au juge des référés d'apprécier objectivement, au vu des éléments que lui soumet le requérant comme de l'ensemble des circonstances de l'espèce, si la condition d'urgence particulière est satisfaite, en prenant en compte la situation du requérant et les intérêts qu'il entend défendre mais aussi l'intérêt public qui s'attache à l'exécution des mesures prises par l'administration. Il résulte par ailleurs de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte.

2. Les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la délibération du 23 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Béganne a approuvé un nouveau règlement intérieur, en particulier ses articles 6, 14 et 15, ne relèvent pas de l'office du juge des référés statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative précité. Ces conclusions doivent ainsi être rejetées comme irrecevables. Les conclusions de la requête à fin d'injonction présentées à titre accessoire de l'annulation de la délibération attaquée doivent, par conséquent, également être rejetées.

3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

4. En distinguant les deux procédures prévues par les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, le législateur a entendu répondre à des situations différentes. Les conditions auxquelles est subordonnée l'application de ces dispositions ne sont pas les mêmes, non plus que les pouvoirs dont dispose le juge des référés.

5. À supposer que les conclusions présentées à titre principal par M. D et Mme F puissent être regardées comme tendant, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de la délibération litigieuse, ces derniers doivent établir l'urgence de leur demande, justifiant que le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures.

6. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 2121-19 de ce code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du même code : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. ".

7. L'article 6 relatif aux questions orales du règlement intérieur du conseil municipal de Béganne pour la mandature 2020-2026, dans sa version approuvée par une délibération de ce conseil municipal du 23 juin 2022, dispose que : " Tout élu municipal peut poser des questions de préférence écrites, sinon orales, lors des séances. () / Le nombre de questions est limité à deux par élu municipal et par séance du conseil municipal. / Ces questions portent sur des sujets d'intérêt communal. Elles ne donnent pas lieu à débat, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents. / Les élus municipaux formulent leurs questions écrites par courriel, au plus tard quatre jours avant la séance. () ". Aux termes de l'article 14 de ce règlement intérieur relatif aux bulletins d'information générale : " La commune publie un bulletin municipal, "Le Petit Begaon", et un quatre-pages, "Infos bégannaises". / Les élus d'opposition disposent d'une page dans "Le Petit Begaon" et d'un quart de pages dans "Infos bégannaises" pour exercer leur droit d'expression. / () Le maire a la faculté de commenter les contenus publiés par l'opposition. / (). ". Enfin, aux termes de l'article 15 du même règlement intérieur relatif au site internet et aux réseaux sociaux : " Les élus d'opposition disposent de la faculté de commenter les publications de la commune sur les réseaux sociaux. / Sur le site internet institutionnel de la commune (), une page est dédiée à l'opposition. / Y sont publiés les noms et coordonnées des élus concernés, les contenus fournis par eux, les liens vers leurs éventuels espaces de communication en ligne et, le cas échéant, les commentaires du maire sur les contenus publiés par les élus d'opposition. () ".

8. M. D et Mme F font valoir que ce règlement intérieur approuvé par une délibération du conseil municipal de Béganne du 23 juin 2022, en particulier ses articles 6, 14 et 15, est entaché de plusieurs illégalités au regard des dispositions citées au point précédent, tenant à la limitation à deux questions par élu et par séance de conseil municipal, à l'interdiction de débattre sur ces questions sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents, au délai de quatre jours au plus tard avant la séance du conseil municipal pour le dépôt des questions écrites par les élus municipaux et au droit du maire de commenter les contenus publiés par les élus de l'opposition dans les bulletins d'information générale de la commune. Ils estiment qu'en raison de ces illégalités, le règlement intérieur porte une atteinte grave et illégale aux droits de l'information et d'expression des conseillers municipaux prévus par l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, la modification de ce règlement intérieur n'étant selon eux justifiée par aucun motif légal.

9. Pour établir l'urgence au sens des dispositions précitées de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, les requérants, qui n'étaient pas présents à l'audience, se bornent à soutenir, de manière générale, d'une part, qu'est en cause le droit d'expression des élus de la minorité municipale, sur le site internet et dans les prochaines publications des bulletins d'information générale de la commune de Béganne en septembre 2022 et, d'autre part, que la date du prochain conseil municipal est fixée le 29 septembre 2022.

10. Toutefois, au regard de ces seules considérations, le maintien en vigueur des dispositions des articles 6, 14 et 15 du règlement intérieur du conseil municipal de Béganne ne caractérise pas une situation d'urgence impliquant, sous réserve que les autres conditions posées par l'article L. 521-2 soient remplies, qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures. Ainsi, M. D et Mme F ne sont en tout état de cause pas fondés à saisir le juge des référés sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

11. Au surplus, à défaut d'apporter des éléments plus circonstanciés relatifs notamment à leur volonté de poser effectivement plus de deux questions au prochain conseil municipal, à l'intérêt que présenterait la tenue d'un débat lors de ce conseil municipal sur ces questions, à la circonstance qu'ils ne pourraient pas déposer de question écrite dès lors que le délai de quatre jours avant la séance du conseil municipal serait expiré ou encore qu'ils envisageraient de publier un contenu précis dans un bulletin d'information générale que le maire serait susceptible de commenter, les requérants ne justifient pas davantage d'une urgence à bref ou moyen terme.

12. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. D et Mme F doit être rejetée en toutes ses conclusions.

Sur les frais liés au litige :

13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Béganne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de M. D et Mme F est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Béganne présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C D, représentant unique en application des articles R. 751-3 et R. 411-5 du code de justice administrative, et à la commune de Béganne.

Fait à Rennes, le 18 août 2022.

Le juge des référés,

signé

C. BLe greffier,

signé

M.-A. Vernier

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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