Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204267

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août et 8 septembre 2022, la SAS Distrivert et la Coopérative Eureden, représentées par Me Béguin, demandent au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Montauban-de-Bretagne du 13 juin 2022 portant préemption de la parcelle cadastrée section F n° 190, située 61 rue de Rennes ;

2°) d'enjoindre à la commune de Montauban-de-Bretagne, à titre principal, de s'abstenir de procéder à l'acquisition de cette parcelle, à titre subsidiaire, de la leur rétrocéder et, à titre infiniment subsidiaire, de s'abstenir de la revendre ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montauban-de-Bretagne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la condition tenant à l'urgence est présumée et satisfaite, au bénéfice de la Coopérative Eureden en sa qualité d'acquéreur évincé et par ailleurs titulaire d'un bail commercial conclu avec la SAS Distrivert, portant sur le bien en cause ; l'acquisition du bien par la commune de Montauban-de-Bretagne obligerait la Coopérative Eureden à trouver un nouveau site, plaçant ses salariés au chômage technique ; elle justifie à cet égard du nombre de ses salariés qui se trouveraient dans l'impossibilité technique et matérielle d'exercer leur contrat de travail ; la condition tenant à l'urgence est également satisfaite au bénéfice de la SAS Distrivert, eu égard aux liens juridiques existants avec la Coopérative Eureden, dont elle est une filiale à 100 % ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* elle est entachée d'incompétence, dès lors qu'il n'est pas justifié du caractère exécutoire de la délibération du conseil municipal instituant le droit de préemption urbain et déléguant l'exercice de cette compétence au maire ; il n'est notamment pas justifié de l'accomplissement des formalités de publicité de la première délibération dans deux journaux du département, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme ;

* il n'est pas justifié de la consultation du service des domaines, requise en application des dispositions combinées des articles L. 2241-1 et L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales et R. 213-21 du code de l'urbanisme ; plus précisément, la demande effectuée par voie électronique est incomplète, ne comportant ni la transmission de la déclaration d'intention d'aliéner ni l'indication selon laquelle cette transmission valait demande d'avis au titre de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ; par ailleurs, le délai d'un mois imparti au service des domaines n'a pas commencé à courir, dès lors que la demande était incomplète ; à supposer même que celle-ci ait été complète dès le 13 mai, le délai non franc a expiré le 13 juin à minuit, de sorte que l'arrêté du 13 juin a été signé prématurément ;

* elle est entachée d'un défaut de motivation ; les motifs évoqués par l'arrêté sont trop généraux et ne précisent pas la nature du projet pour l'exécution duquel le droit de préemption est exercé, pas davantage que le projet d'action ou d'opération d'aménagement poursuivi ;

* l'arrêté a été notifié à la société Distrivert le 29 juin 2022, soit au-delà du délai de renonciation par la commune à l'exercice du droit de préemption, lequel expirait le 28 juin 2022, à l'expiration du délai de 8 jours portant refus implicite à l'encontre de la demande de visite du bien, courant pour sa part à compter du 20 juin 2022, date de réception de la demande de visite par la commune ;

* il n'existe pas de projet réel d'opération ou d'action d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ni d'intérêt général à poursuivre la préemption en cause ; l'arrêté ne fait mention que de simples orientations d'aménagement très générales et d'une modification annoncée du zonage du plan local d'urbanisme en cours de révision ; le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ayant été débattu en conseil municipal énonce clairement, au titre de son orientation n° 3, que n'est pas prévu de renouvellement urbain ni d'accueil de constructions à usage d'habitation dans cette zone ;

* les règles applicables au zonage actuel de la parcelle en cause prohibent l'édification de constructions nouvelles à usage d'habitation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 septembre 2022, la commune de Montauban-de-Bretagne, représentée par Me Le Dantec, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Distrivert et de la Coopérative Eureden de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par la SAS Distrivert ; il n'est aucunement établi qu'elle avait renoncé au principe de la vente en litige avant l'exercice du droit de préemption ; dès lors que ce droit est exercé au prix, elle n'est pas lésée et ne justifie d'aucun intérêt à agir ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite ; le bail commercial n'était pas signé à la date de l'arrêté en litige et l'atteinte alléguée aux droits et à la situation de la Coopérative Eureden n'est pas établie ;

- les sociétés requérantes ne soulèvent aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; en particulier :

* l'exercice du droit de préemption a été institué par une délibération régulière et exécutoire, et le maire s'est vu régulièrement déléguer cette compétence par le conseil municipal ;

* le service des domaines a été consulté ;

* l'arrêté est motivé conformément aux exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; il n'est pas exigé que soient précisément définies les caractéristiques du projet porté ;

* le droit de préemption a été exercé dans les délais requis ;

* la préemption a été exercée pour la réalisation d'un projet s'inscrivant dans une opération de renouvellement urbain, soit l'un des objectifs autorisés par les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; la circonstance que le zonage actuel ne permette pas la réalisation du projet est inopérante, dès lors que le document d'urbanisme est en cours de révision ; le projet répond à un objectif d'intérêt général.

Vu :

- la requête au fond n° 2204188, enregistrée le 12 août 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 septembre 2022 :

- le rapport de Mme A,

- les observations de Me Béguin, représentant la SAS Distrivert et la Coopérative Eureden, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens qu'elle développe ;

- les observations de Me Le Dantec, représentant la commune de Montauban-de-Bretagne, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes moyens et arguments, qu'elle développe.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Une déclaration d'intention d'aliéner a été déposée en mairie de Montauban-de-Bretagne le 23 avril 2022, concernant la vente d'un terrain d'une superficie de 5 000 m² situé 61 rue de Rennes à Montauban-de-Bretagne, cadastré section F n° 190, supportant neuf immeubles bâtis sur terrain propre. Par un arrêté du 13 juin 2022, la commune de Montauban-de-Bretagne a décidé d'exercer son droit de préemption sur cet immeuble au prix fixé dans la déclaration d'intention d'aliéner, soit 245 000 euros.

2. La SAS Distrivert et la Coopérative Eureden ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur la recevabilité de la requête :

3. Il résulte de l'instruction que la SAS Distrivert, propriétaire de l'immeuble préempté, est une filiale à 100 % de la Coopérative Eureden et que le projet initial d'acquisition de ce bien par la seconde participait d'un projet de restructuration plus global de leurs activités. À cet égard, si les deux sociétés ont renoncé à ce projet de vente-acquisition antérieurement à l'arrêté de préemption, il est constant que la commune de Montauban-de-Bretagne n'en a pas été informée, de sorte que cette renonciation lui est inopposable et ne fait par suite pas obstacle à la mise en œuvre du droit de préemption. Par ailleurs, dès lors que la préemption a été faite au prix porté dans la déclaration d'intention d'aliéner, la SAS Distrivert ne dispose pas de la faculté, ouverte par les dispositions de l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme, de renoncer explicitement ou implicitement à l'aliénation. Dans ces circonstances, et nonobstant la configuration très particulière des faits de l'espèce, la Coopérative Eureden doit être regardée comme ayant conservé la qualité d'acquéreur évincé, lui conférant, par elle-même, intérêt à agir contre l'arrêté en litige.

4. Par suite, dès lors que l'une au moins des sociétés requérantes justifie de son intérêt à agir contre l'arrêté en litige, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

5. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne l'urgence :

6. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple, s'agissant du droit de préemption urbain, à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption ou, s'agissant du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, aux nécessités de l'intervention rapide de mesures de protection de milieux naturels fragiles. En outre, lorsque le propriétaire du bien préempté renonce, implicitement ou explicitement, à son aliénation, empêchant ainsi la collectivité publique titulaire du droit de préemption de l'acquérir, l'urgence ne peut être regardée comme remplie au profit de l'acquéreur évincé que si celui-ci fait état de circonstances caractérisant la nécessité pour lui de réaliser à très brève échéance le projet qu'il envisage sur les parcelles considérées. Il appartient au juge de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

7. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 3, la SAS Distrivert ne dispose pas de la faculté, ouverte par les dispositions de l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme, de renoncer explicitement ou implicitement à l'aliénation. Par ailleurs, la commune de Montauban-de-Bretagne ne fait état d'aucune circonstance particulière de nature à justifier que soient atteints dans les plus brefs délais les objectifs qu'est censée satisfaire la préemption en litige, seule susceptible de faire échec à la présomption d'urgence dont bénéficie la Coopérative Eureden en sa qualité d'acquéreur évincé. Par suite, la condition d'urgence énoncée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / () / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 5 décembre 2016 susvisé : " Les montants prévus () à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques () sont fixés à 180 000 euros ".

9. Il résulte de l'instruction que le service des domaines a été consulté par la commune de Montauban-de-Bretagne, le 13 mai 2022. À supposer même cette consultation puisse être regardée comme régulière, alors même que le formulaire transmis ne précise pas le montant de l'acquisition envisagée et qu'il n'est pas établi qu'ait été jointe à cette transmission la déclaration d'intention d'aliéner, il résulte en tout état de cause de l'instruction que l'arrêté en litige portant préemption a été signé le 13 juin 2022, soit avant l'expiration du délai d'un mois prévu par les dispositions précitées, lequel délai, non franc, ne se décompte pas d'heure à heure.

10. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. La consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner.

11. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige a été édicté au terme d'une procédure irrégulière, motif pris de ce que le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis par le service des domaines prévu par les dispositions précitées permettant au titulaire du droit de préemption de procéder librement à l'acquisition du bien en cause n'était pas expiré à la date de sa signature, apparaît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.

12. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes du premier alinéa de son article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ".

13. Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, pour légalement le mettre en œuvre, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

14. En l'espèce, il ressort des termes de l'arrêté en litige que la commune de Montauban-de-Bretagne a préempté le bien en cause considération prise, d'une part, de la révision en cours du plan local d'urbanisme, dans le cadre de laquelle le secteur d'implantation du terrain sera identifié comme secteur à enjeux notamment en matière de densification de la zone urbaine existante et, d'autre part, de ce que l'acquisition de ce bien permettra de participer au renouvellement urbain prôné par le plan local d'urbanisme en cours de révision, ainsi que de s'assurer de la nécessaire densification de cet espace, poursuivant ainsi les objectifs de réduction de la consommation foncière du schéma régional d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).

15. Par ces seules mentions, et alors même, au demeurant, qu'il ne résulte pas de l'instruction que le plan local d'urbanisme révisé permettra effectivement l'implantation de constructions nouvelles à usage d'habitation dans le secteur d'assiette du terrain objet de la préemption, la commune de Montauban-de-Bretagne ne justifie de l'existence d'aucun projet réel et actuel de renouvellement urbain pour la réalisation duquel l'acquisition de l'immeuble en cause serait nécessaire ou ne serait-ce qu'utile.

16. Dans ces circonstances, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de l'arrêté en litige et de l'absence de réel projet à la date de son édiction, paraissent également, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens visés et analysés ci-dessus n'apparaît susceptible de fonder la suspension de l'exécution de l'acte de préemption en litige.

18. Lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle au transfert de propriété ou à la prise de possession du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent ces dispositions de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets mentionnées ci-dessus.

19. Il résulte de ce qui précède que la Coopérative Eureden est fondée à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté en litige, en tant qu'il permet à la commune de Montauban-de-Bretagne de disposer ou d'user du bien en cause dans des conditions qui rendraient irréversibles cet acte. En revanche, aucun élément précis n'a été fourni par les sociétés requérantes qui aurait permis de justifier de l'urgence pour elles à poursuivre la réalisation rapide du projet d'acquisition, avant qu'il soit statué sur sa requête en annulation, les sociétés en cause faisant même valoir avoir renoncé à finaliser la vente et avoir conclu un contrat de bail commercial en remplacement. Il n'y a donc pas lieu, en l'espèce, de suspendre l'exécution de l'arrêté en litige en tant qu'il fait obstacle à l'aliénation au profit de la Coopérative Eureden du bien concerné.

20. Par suite, l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2022 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal, en tant uniquement qu'il permet à la commune de Montauban-de-Bretagne de disposer ou d'user de la parcelle cadastrée section F n° 190, située 61 rue de Rennes, dans des conditions qui rendraient irréversible cet acte.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

21. Eu égard à la suspension ordonnée aux points 19 et 20, et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction et n'est pas allégué par les parties que la commune de Montauban-de-Bretagne a, à la date de la présente ordonnance, régularisé l'acte authentique d'acquisition de la parcelle cadastrée section F n° 190, située 61 rue de Rennes, il y a lieu de lui enjoindre de s'abstenir de procéder à cette acquisition et, en tout état de cause, dans l'hypothèse où cette acquisition aurait déjà eu lieu, de s'abstenir de revendre le terrain en cause.

Sur les frais liés au litige :

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Montauban-de-Bretagne du 13 juin 2022 portant préemption de la parcelle cadastrée section F n° 190, située 61 rue de Rennes, est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal, en tant uniquement qu'il permet à cette collectivité de disposer ou d'user du bien dans des conditions qui rendraient irréversible cet acte.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Montauban-de-Bretagne de s'abstenir de procéder à l'acquisition de la parcelle cadastrée section F n° 190, située 61 rue de Rennes et, en tout état de cause, de s'abstenir de la revendre.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Montauban-de-Bretagne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Distrivert, première dénommée, pour l'ensemble des requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Montauban-de-Bretagne.

Fait à Rennes, le 13 septembre 2022.

Le juge des référés,

signé

O. ALe greffier,

signé

M.-A. Vernier

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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