Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204628

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 13 septembre 2022, l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 1er avril 2022 par lequel le maire de la commune de Fouesnant a accordé un permis de construire à M. B E et Mme A C pour la construction d'une maison individuelle au lieudit Sainte-Anne ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fouesnant le versement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable : elle justifie avoir accompli les formalités de notification de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, ses statuts lui donnent un intérêt à agir et son président est autorisé à la représenter en justice ;

- la condition d'urgence est satisfaite : le projet a pour conséquence une dégradation de l'environnement et la destruction d'une zone humide ;

- sur le doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux :

- le dossier de demande de permis de construire est incomplet : le document joint au dossier est succinct, aucune insertion paysagère n'est évoquée, la notice descriptive est incomplète et la notice paysagère insuffisante ;

- le projet méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme applicable dès lors que le plan local d'urbanisme de la commune a été annulé : il se situe dans une zone non urbanisée de la commune qui était protégée par un classement Ndl par le plan d'occupation des sols devenu caduc ;

- le lotissement au sein duquel le projet prend place est directement concerné par l'annulation du plan local d'urbanisme et les pétitionnaires, qui ne sont pas les propriétaires effectifs du lot, ne peuvent se prévaloir d'une cristallisation des droits à construire attachés au lotissement ;

- le permis méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanise dès lors que la construction projetée a pour effet d'étendre le bâti existant dans une zone naturelle ;

- le projet porte atteinte au périmètre de protection de la prise d'eau de Pen Al Len : il est situé dans le périmètre P2 de la prise d'eau de Pen Al Lenn destinée à l'approvisionnement en eau potable alors que le lotissement devait être classé dans le périmètre P1 interdisant toute nouvelle construction ;

- le projet porte atteinte à une zone humide.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2022, la commune de Fouesnant, représentée par la Selarl Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'association requérante le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le dossier de demande de permis de construire était complet : il comporte une photographie permettant d'appréhender l'insertion de la future construction dans son environnement, la notice paysagère mentionne bien la présence de végétations diverses, aucune disposition n'impose de joindre à ce dossier une étude de sol ;

- sur la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme :

- l'annulation du plan local d'urbanisme est sans lien avec les règles applicables au lotissement de sorte que la cristallisation des dispositions d'urbanisme applicables au jour du permis d'aménager a pu jouer au profit du permis de construire sollicité par les pétitionnaires ;

- à titre subsidiaire, le projet vient s'implanter dans la continuité de l'enveloppe urbaine de sorte qu'il doit être considéré comme inclus dans la partie actuellement urbanisée de la commune ;

- à titre infiniment subsidiaire, la création de voies de desserte et de réseaux dans l'enceinte du lotissement permet l'identification d'une partie urbanisée ;

- en tout état de cause, indépendamment de la construction effective des habitations projetées, la simple délivrance du permis d'aménager permet l'urbanisation du secteur et son appartenance à une partie actuellement urbanisée ;

- le projet ne méconnaît pas l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : il se situe à proximité d'un secteur comprenant un nombre et une densité importants de constructions dont de nombreux services publics et commerces et la circonstance qu'il existe des parcelles non bâties entre le projet et ce secteur est sans incidence sur l'existence d'une continuité ;

- la préservation du point de captage d'eau potable de Pen Al Lenn a été prise en compte ;

- la parcelle d'assiette du projet n'est pas située au sein d'une zone humide, ce que confirme une étude de sol.

Par un mémoire, enregistré le 26 septembre 2022, M. B E et Mme A C, représentés par la Selarl Valadou-Josselin et associés, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'association requérante le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le dossier de demande de permis n'est pas lacunaire : aucune étude de sol n'est exigée, la notice du projet est parfaitement détaillée s'agissant de l'insertion paysagère de telle sorte que les services instructeurs de la commune ont été parfaitement informés sur la nature du projet, l'état des lieux y est précisément décrit, il n'existe aucune obligation de décrire l'essence des arbres ;

- en ce qui concerne le respect des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : ces dispositions ne sont pas applicables en application de l'article L. 424-14 du code de l'urbanisme dès lors que le plan local d'urbanisme ayant servi de fondement au permis d'aménager délivré a fait l'objet d'une annulation pour un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement ; s'il devait être considéré que le zonage antérieur ne pouvait servir de fondement à la constructibilité du terrain, la délivrance d'un permis d'aménager devenu définitif permet, par principe la constructibilité de la zone sans que les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ne puissent y faire obstacle ; enfin, en tout état de cause, le projet se situe dans une partie actuellement urbanisée de la commune de Fouesnant ;

- ils peuvent bénéficier de la cristallisation des droits attachés au permis d'aménager alors même qu'ils n'ont signé qu'une promesse de vente car ils ont vocation à devenir propriétaires ;

- les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne sont pas méconnues : le projet est situé en continuité d'une zone comportant un nombre et une densité significatifs de constructions étant situé dans un secteur entièrement artificialisé ayant vocation à être construit à court terme au regard des permis de construire délivrés ;

- le permis de construire ne porte pas atteinte à la protection prévue par les périmètres de protection du captage d'eau de Pen Al Lenn : il est situé dans le périmètre de protection rapproché dans lequel il n'y a aucune interdiction de réalisation d'un lotissement ou d'une construction, les services de l'agence régionale de santé ont émis un avis favorable avec des prescriptions reprises dans les permis d'aménager initial et modificatif, le permis d'aménager a fait l'objet d'une étude d'incidence, qui a conclu que la création du lotissement ne portait pas atteinte à la qualité des eaux, le permis de construire reprend les prescriptions de l'avis de l'ARS ;

- le projet ne porte pas atteinte à une zone humide : l'étude d'incidence n'a pas révélé l'existence d'une zone humide dans l'emprise du lotissement, ce qu'une étude dédiée réalisée au mois de juin 2022 a confirmé.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 26 septembre 2022, la SARL CGPA, représentée par la Selarl Valadou-Josselin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'association requérante le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- son intervention est recevable dès lors que le recours de l'association requérante tend à remettre en cause la constructibilité de la zone dans son intégralité et donc les droits acquis issus du permis d'aménager qu'elle détient ;

- le dossier de demande de permis n'est pas lacunaire : aucune étude de sol n'est exigée, la notice du projet est parfaitement détaillée s'agissant de l'insertion paysagère de telle sorte que les services instructeurs de la commune ont été parfaitement informés sur la nature du projet, l'état des lieux y est précisément décrit, il n'existe aucune obligation de décrire l'essence des arbres ;

- en ce qui concerne le respect des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : ces dispositions ne sont pas applicables en application de l'article L. 424-14 du code de l'urbanisme dès lors que le plan local d'urbanisme, ayant servi de fondement au permis d'aménager délivré, a fait l'objet d'une annulation pour un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement ; s'il devait être considéré que le zonage antérieur ne pouvait servir de fondement à la constructibilité du terrain, la délivrance d'un permis d'aménager devenu définitif permet, par principe, la constructibilité de la zone sans que les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ne puissent y faire obstacle ; enfin, en tout état de cause, le projet se situe dans une partie actuellement urbanisée de la commune de Fouesnant ;

- les pétitionnaires peuvent bénéficier de la cristallisation des droits attachés au permis d'aménager alors même qu'ils n'ont signé qu'une promesse de vente car ils ont vocation à devenir propriétaires ;

- les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne sont pas méconnues : le projet est situé en continuité d'une zone comportant un nombre et une densité significatifs de constructions étant situé dans un secteur entièrement artificialisé ayant vocation à être construit à court terme au regard des permis de construire délivrés ;

- le permis de construire ne porte pas atteinte à la protection prévue par les périmètres de protection du captage d'eau de Pen Al Lenn : il est situé dans le périmètre de protection rapproché dans lequel il n'y a aucune interdiction de réalisation d'un lotissement ou d'une construction, les services de l'agence régionale de santé ont émis un avis favorable avec des prescriptions reprises dans les permis d'aménager initial et modificatif, le permis d'aménager a fait l'objet d'une étude d'incidence, qui a conclu que la création du lotissement ne portait pas atteinte à la qualité des eaux, le permis de construire reprend les prescriptions de l'avis de l'ARS ;

- le projet ne porte pas atteinte à une zone humide : l'étude d'incidence n'a pas révélé l'existence d'une zone humide dans l'emprise du lotissement, ce qu'une étude dédiée réalisée au mois de juin 2022 a confirmé.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête au fond n° 2204509.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 27 septembre 2022 :

- le rapport de Mme F ;

- M. D, représentant l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne que le recours est motivé par des préoccupations environnementales, tenant notamment à la préservation de la ressource en eau et plus particulièrement du captage de Pen Al Lenn, qui fournit 70 % de l'eau potable de la commune de Fouesnant, fait valoir que le périmètre de ce captage a été redélimité dans les années 2000 pour permettre l'urbanisation du secteur d'assiette du projet, insiste sur le fait que les pétitionnaires ne peuvent bénéficier de la cristallisation des règles d'urbanisme attachées au permis d'aménager le lotissement de Sainte-Anne dès lors que le plan local d'urbanisme communal a été annulé en totalité au motif d'une trop grande consommation d'espaces naturels et agricoles et que le projet s'insère dans un espace naturel, que la zone n'est pas urbanisée et soutient que l'étude fournie par l'aménageur pour conclure à l'absence de zone humide dans le secteur n'est pas probante ;

- Me Voisin, représentant la commune de Fouesnant, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'elle développe et insiste sur le fait qu'il y a cristallisation des règles d'urbanisme liées au permis d'aménager, que le projet est en tout état de cause dans la partie actuellement urbanisée de la commune et qu'il n'existe aucune coupure d'urbanisation avec le lotissement situé au sud, que les conclusions de l'étude fournie sont claires quant à l'absence de zone humide dans le secteur d'assiette du lotissement ;

- Me Nadan, représentant les pétitionnaires et la SARL CGPA, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne que l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Fouesnant par le tribunal n'a pas remis en cause l'urbanisation de la commune de Fouesnant, que le secteur d'assiette du projet est largement artificialisé, que le projet en litige est en continuité immédiate de l'agglomération de Fouesnant, que l'étude menée par le bureau d'études au mois de juin 2022, a clairement conclu à l'absence de zone humide dans le secteur du lotissement.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 3 juin 2020, le maire de la commune de Fouesnant a délivré à la SARL CGPA un permis d'aménager pour la création d'un lotissement composé de 25 lots au lieudit Sainte-Anne. M. E et Mme C ont déposé, le 24 décembre 2021, une demande de permis de construire pour la réalisation d'une habitation sur le lot n° 9. Par arrêté du 1er avril 2022, le maire de Fouesnant leur a délivré le permis sollicité. L'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais demande la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur l'intervention de la SARL CGPA :

2. La SARL CGPA, titulaire du permis d'aménager et liée par une promesse de vente à M. E et Mme C pour l'acquisition du terrain d'assiette du projet en litige, a intérêt au maintien du permis de construire qui leur a été délivré par le maire de Fouesnant le 1er avril 2022. Par suite, il y a lieu d'admettre son intervention.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne l'urgence :

4. Aux termes de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme : " Un recours dirigé contre () un permis de construire () ne peut être assorti d'une requête en référé suspension que jusqu'à l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort. / La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite () ".

5. En vertu des dispositions précitées, la condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite s'agissant d'une requête en référé suspension d'un permis de construire. La condition d'urgence doit ainsi être regardée comme remplie.

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions :

6. Aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " () Lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de délivrance du permis d'aménager, et ce pendant cinq ans à compter de l'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat / () L'annulation, totale ou partielle, ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale pour un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement ne fait pas obstacle, pour l'application du présent article, au maintien de l'application des règles au vu desquelles le permis d'aménager a été accordé ou la décision de non-opposition a été prise ". Aux termes de l'article L. 600-12 du même code : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". En vertu de l'article L. 600-1-2-1 du même code, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraîne pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause.

7. Si les dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme font obstacle à ce que, dans le délai qu'elles prévoient, des dispositions d'urbanisme adoptées après l'autorisation du lotissement puissent fonder un refus de permis de construire au sein de ce lotissement, elles n'ont, en revanche, pas pour effet de faire obstacle à un refus fondé sur des dispositions d'urbanisme antérieures remises en vigueur, conformément à l'article L. 600-12 du même code, par l'effet d'une annulation contentieuse intervenue postérieurement à l'autorisation du lotissement. Dans le cas d'une annulation contentieuse totale ou partielle du document d'urbanisme pour un motif non étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement, le dernier alinéa de l'article L. 442-14 précité fait obstacle à la cristallisation prévue par le premier alinéa des règles applicables, impliquant ainsi que la décision rendue sur la demande de permis de construire soit fondée sur les dispositions d'urbanisme antérieures remises en vigueur par l'effet de l'annulation contentieuse du document d'urbanisme. En conséquence, il appartient au juge saisi d'un recours contre un permis de construire, pour déterminer le document d'urbanisme applicable, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger.

8. En l'espèce, par un jugement nos 1801911, 1803546, 1803732, 1804099, 1804178 du 4 décembre 2020, le tribunal a annulé totalement la délibération du 26 février 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Fouesnant a approuvé le plan local d'urbanisme communal au motif de l'insuffisance du rapport de présentation eu égard au défaut de justification de l'objectif de croissance démographique, à l'incohérence des dispositions réglementaires de ce plan avec l'orientation d'aménagement et de développement durables visant une croissance de population raisonnable et à l'incompatibilité du plan avec le principe d'équilibre fixé au 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Ce jugement a été confirmé par un arrêt n° 21NT00320 de la cour administrative d'appel de Nantes du 5 avril 2022. Ces motifs d'annulation, qui n'ont qu'un rapport indirect avec les règles applicables au lotissement de Sainte-Anne, ne font pas obstacle au maintien de l'application des règles au vu desquelles le permis d'aménager a été accordé. Par ailleurs, si le tribunal, confirmé par la cour, a également relevé l'illégalité de certains classements en zone urbaine de plusieurs parcelles, il est constant que le permis d'aménager qui a été délivré à la SARL CGPA ne se situe dans aucun des secteurs concernés. Par suite, les vices de légalité interne ainsi relevés sont étrangers aux règles applicables au lotissement au sein duquel la construction litigieuse est projetée.

9. Il résulte de ce qui précède que les pétitionnaires sont fondés à se prévaloir de la cristallisation des règles d'urbanisme applicables à la date de délivrance du permis d'aménager à la SARL CGPA.

10. Toutefois, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

11. L'exigence de continuité imposée par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol en vertu de l'article L. 121-3 du même code, l'autorité compétente pour se prononcer sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, dans le cas où le terrain d'assiette du projet n'est pas situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ". Il en va ainsi alors même que le projet se trouverait dans un lotissement autorisé conforme à cette exigence de continuité.

12. Il ressort des pièces du dossier que, à la date à laquelle le maire de Fouesnant a statué sur la demande de permis de construire de M. E et Mme C portant sur le lot n° 9 situé le plus au Nord, les lots situés au Sud n'étaient pas bâtis. Ainsi, l'urbanisation du lot n° 9, qui ne se trouve pas en continuité de l'agglomération de Fouesnant et s'ouvre sur l'ensemble de ses côtés sur des espaces non bâtis, ne peut être regardée comme réalisée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme est propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état de l'instruction, aucun des autres moyens invoqués susvisés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies. Il y a lieu, par suite, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 1er avril 2022 par lequel le maire de la commune de Fouesnant a accordé un permis de construire à M. E et Mme C pour la construction d'une maison individuelle au lieudit Sainte-Anne.

Sur les frais liés au litige :

15. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Fouesnant, M. E et Mme C et la SARL CGPA doivent, dès lors, être rejetées.

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais tendant à l'application de ces mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : L'intervention de la SARL CGPA est admise.

Article 2 : L'exécution de l'arrêté du 1er avril 2022 par lequel le maire de la commune de Fouesnant a accordé un permis de construire à M. E et Mme C pour la construction d'une maison individuelle au lieudit Sainte-Anne est suspendue.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Fouesnant, de M. E et Mme C et de la SARL CGPA présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, à la commune de Fouesnant, à M. B E et Mme A C et à la SARL CGPA.

Copie en sera adressée, en application de l'article R. 522-14 du code de justice administrative, au procureur de la République près du tribunal judiciaire de Quimper.

Fait à Rennes, le 30 septembre 2022.

Le juge des référés,

signé

F. F La greffière d'audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.