Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204990

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 et 13 octobre 2022, les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 23 mai 2022 portant opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 25 avril 2022 sous le n° DP 022 21 522 Q0049, pour l'implantation d'un pylône treillis de 30 mètres et d'une zone technique, sur un terrain situé rue de l'échaussée ;

2°) d'enjoindre à la commune de Ploufragan de procéder de nouveau à l'instruction de sa demande, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Ploufragan la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile de quatrième génération, ainsi qu'aux engagements que la société Bouygues Télécom a pris en termes de réalisation de ces taux de couverture, figurant au cahier des charges joint à l'autorisation qui lui a été accordée par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ; le calcul du taux de couverture intègre le seul réseau déployé avec ses propres fréquences, hors itinérance ; en l'espèce, la partie du territoire sur laquelle l'ouvrage en litige doit être implanté n'est pas suffisamment ni correctement couverte par ses propres réseaux, et les installations existantes sont très insuffisantes pour fournir un accès de qualité au réseau, ce alors que les besoins des utilisateurs en matière de données vont considérablement croître ; l'arrêté en litige porte ainsi atteinte à la continuité du service public des télécommunications ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que :

* il est entaché d'un défaut de motivation ;

* le raccordement au réseau nécessaire correspond exclusivement aux besoins du projet et le point de raccordement se situe à moins de cent mètres du terrain d'assiette du projet, de sorte que les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ne permettent pas de légalement fonder l'arrêté d'opposition ;

* le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles 11 du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-27 du code de l'urbanisme : la décision ne caractérise aucunement la qualité du site d'implantation, de sorte qu'elle est entachée d'erreur de droit ; eu égard à ses caractéristiques, l'ouvrage s'insère parfaitement dans son environnement, lequel bien que naturel, ne présente aucun caractère remarquable : la zone d'implantation ne bénéficie d'aucune protection architecturale, patrimoniale ou naturelle ;

* le projet relève de la déclaration préalable et non du permis de construire, dès lors qu'il génère une emprise au sol de 9,90 m2 ; il entre donc dans l'hypothèse visée par les dispositions du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme ;

* il ne saurait être fait droit à la demande de substitution de motif, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article N 13 du règlement du plan local d'urbanisme ; le projet ne prévoit pas la réalisation d'espace libre ni d'aire de stationnement, de sorte qu'aucun espace ne doit être aménagé et paysagé, en application de ces dispositions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2022, la commune de Ploufragan, représentée par Me Donias, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- elle ne pouvait que s'opposer à la déclaration préalable, dès lors que le projet en litige relève du permis de construire, ce motif de refus devant être substitué aux motifs de refus opposés ; les moyens soulevés dans la requête sont inopérants, eu égard à cette situation de compétence liée, et ne sont, par suite, pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ;

- les moyens soulevés ne sont en tout état de cause pas fondés ;

- le refus opposé est également légalement fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article N 13 du règlement du plan local d'urbanisme, exigeant l'aménagement et le paysagement des espaces libres de toute construction ; ce motif de refus doit également être substitué aux motifs initialement opposés.

Vu :

- la requête au fond n° 2203773, enregistrée le 21 juillet 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 octobre 2022 :

- le rapport de Mme A,

- les observations de Me Anglars, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* le projet crée un emprise au sol de 9,90 m2, ainsi que cela ressort des plans joints au dossier de déclaration préalable, de sorte que le projet relève bien de la déclaration préalable et non du permis de construire ;

* les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ne permettent pas de légalement s'opposer au projet ;

* la grille d'analyse et de mise en œuvre des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme n'est pas respectée ; l'arrêté ne fait pas mention du raisonnement en deux temps qui doit être mis en œuvre, tendant à caractériser l'intérêt du secteur puis l'impact négatif du projet ; en l'espèce, la zone ne présente aucun intérêt notable et ne fait l'objet d'aucune protection particulière ; le pylône treillis projeté ne sera que faiblement visible et sa hauteur est modérée ; il ne porte aucunement atteinte au secteur ;

* le projet ne crée pas d'espace libre ni de stationnement, de sorte que les dispositions de l'article N 13 du règlement du plan local d'urbanisme, exigeant que ces espaces soient aménagés et paysagés, ne s'appliquent pas ; en tout état de cause, les notions d'aménagement et de paysagement ne sont pas définies dans le plan local d'urbanisme ; la parcelle d'assiette du projet est à l'état naturel, et aucun aménagement ne peut y être apporté ; les dispositions du plan local d'urbanisme doivent être lues en considération de ces éléments ;

- les observations de Me Donias, représentant la commune de Ploufragan, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* le projet relève du permis de construire et non de la déclaration préalable : la dalle de la zone technique ne crée pas d'emprise au sol ni de surface de plancher ; les armoires techniques sont d'une superficie inférieure à 5 m2 ;

* le projet s'implante en zone Np, qui présente un intérêt paysager caractérisé ; le terrain d'assiette est situé à proximité du cours d'eau du Gouët, au sein du secteur identifié comme paysage d'accompagnement du bassin dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ; le paysage est en l'état préservé, et sera affecté par le projet, dont la visibilité sera d'autant plus accrue qu'il s'implante en point haut du secteur ;

* en application des dispositions de l'article N 13 du règlement du plan local d'urbanisme, qui doivent être mises en œuvre à l'échelle de la parcelle totale et non de la seule partie louée par l'opérateur, les espaces libres doivent être aménagés et paysagés.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Une note en délibéré a été présentée pour les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, enregistrée le 16 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. La société Phoenix France Infrastructures a déposé en mairie de Ploufragan, le 25 avril 2022, pour le compte de la société Bouygues Télécom, un dossier de déclaration préalable n° DP 022 21 522 Q0049, pour la construction d'un pylône treillis de 30 mètres supportant trois antennes panneaux et un faisceau hertzien, ainsi que d'une zone technique, comportant deux armoires techniques, un coffret énergie et une clôture grillagée, sur un terrain situé rue de l'échaussée, cadastré section G n° 1306, à laquelle le maire de la commune de Ploufragan s'est opposé par arrêté du 23 mai 2022.

2. Les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

4. Lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, le maire est tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.

5. Par ailleurs, l'administration peut faire valoir, devant le juge des référés, que la décision dont il est demandé la suspension de l'exécution, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l'auteur de la requête, dans des conditions adaptées à l'urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif est susceptible de légalement fonder la décision et que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était initialement fondée sur ce motif. Dans l'affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension qui lui est demandée.

6. La commune de Ploufragan invoque, par voie de substitution, le motif tiré de ce que le maire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés, dès lors qu'ils relevaient du permis de construire et non de la déclaration préalable.

7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". Aux termes de son article R. 421-2 : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () ". Aux termes de son article R. 421-9, dans sa rédaction résultant du décret n° 2018-1123 du 10 décembre 2018 : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / () / c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. / Toutefois, ces dispositions ne sont applicables ni aux éoliennes, ni aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés au sol, ni aux antennes-relais de radiotéléphonie mobile ; / () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2 ".

8. Aux termes, par ailleurs, de son article R. 420-1 : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. / () ". Aux termes de son article L. 111-14 : " (), la surface de plancher de la construction s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment. / () ".

9. Les antennes-relais de téléphonie mobile et les installations techniques nécessaires à leur fonctionnement constituent un ensemble fonctionnel indissociable, ce qui suppose, pour l'application des articles R. 421-2 et R. 421-9 précités du code de l'urbanisme, d'examiner la hauteur, la surface de plancher et l'emprise au sol d'un projet d'antenne-relais de téléphonie mobile au regard de l'ensemble des éléments le constituant.

10. Il est constant que le projet de la société Bouygues Télécom ne comporte aucune surface close et couverte sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, de sorte qu'il ne génère aucune surface de plancher. S'il ressort par ailleurs des mentions du plan 2.1 implantation - plan de masse, que le projet générerait, pour la zone technique, une emprise au sol de 9,90 m2, cette indication n'est corroborée par aucun plan ni élément joint au dossier de déclaration préalable, notamment pas la vue en élévation n° 3.2, qui ne fait état, pour l'aménagement du site et notamment de cette zone technique, d'aucune réalisation d'une dalle dépassant du sol. Nonobstant cette mention du plan 2.1, il ne résulte ainsi pas de l'instruction que l'aménagement du sol du site génère une emprise au sol. Il ressort de ces mêmes plans que le pylône projeté, d'une hauteur de 32 m, génère une emprise au sol légèrement supérieure à 4 m2 et que les installations techniques projetées, consistant en deux armoires techniques et un coffret technique associés, génèrent, ensemble, une emprise au sol supplémentaire d'environ 0,86 m2.

11. Compte tenu de sa hauteur, le projet en litige ne relève ni du a) de l'article R. 421-2, ni du a) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme. Le projet ne relève pas davantage du c) de son article R. 421-9, qui ne s'applique plus, par l'effet des dispositions du décret n° 2018-1123 du 10 décembre 2018, aux projets d'antennes-relais de téléphonie mobile.

12. Si, en l'absence d'installations techniques, le j) de l'article R. 421-9 pourrait être lu comme soumettant au régime de la déclaration préalable de travaux tout projet d'antennes-relais de téléphonie mobile et leurs systèmes d'accroches, quelles que soient leur hauteur, leur emprise au sol ou leur surface de plancher, il n'autorise l'application du régime de la déclaration préalable, en présence de locaux ou d'installations techniques, littéralement et strictement, que dans l'hypothèse où ces locaux ou installations présentent, cumulativement, une surface de plancher et une emprise au sol chacune supérieure à 5 m2 et inférieure ou égale à 20 m2.

13. Ainsi qu'il a été dit au point 10, le pylône projeté est assorti d'installations techniques qui ne présentent ni une emprise au sol ni une surface de plancher supérieures à 5 m2. Il s'ensuit que le projet en litige ne relève pas non plus, dans son ensemble, des nouvelles dispositions du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le projet, qui ne relève d'aucune hypothèse de dispense d'autorisation d'urbanisme ou de soumission à simple déclaration préalable, était soumis à permis de construire. Dès lors, le maire de la commune de Ploufragan était tenu de s'opposer à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures pour le compte de la société Bouygues Télécom. Par suite, les moyens soulevés par les deux sociétés requérantes, qui sont inopérants en raison de cette situation de compétence liée, ne sont pas susceptibles de créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige.

15. L'une des conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas satisfaite, les conclusions présentées par les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 23 mai 2022 ne peuvent, sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence ni sur la seconde substitution de motif sollicitée, qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

16. La présente ordonnance n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées par les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ploufragan qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures la somme que la commune de Ploufragan demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Ploufragan au titre de l'article L. 761-1 sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Bouygues Télécom, désignée représentante unique pour les deux sociétés requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Ploufragan.

Fait à Rennes, le 24 octobre 2022.

Le juge des référés,

signé

O. ALa greffière d'audience,

signé

P. Cardenas

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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