Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2205942

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 25 novembre 2022, Mme B C, représentée par Me Garderes, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision n° 2022.08 du maire de la commune de Larmor-Baden du 27 septembre 2022 portant exercice du droit de préemption urbain aux fins d'acquisition des parcelles cadastrées section AB nos 220p, 596, 597, 598, 599p, 600, 601 et 682p, situées rue du verger, développant une superficie totale de 10 972 m2 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Larmor-Baden la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la condition tenant à l'urgence est présumée à son bénéfice, en qualité de vendeuse, et elle est satisfaite, dès lors que la décision portant préemption préjudicie de manière grave et immédiate à sa situation financière, alors qu'elle va prochainement faire valoir ses droits à la retraite et qu'elle a à sa charge son frère, majeur incapable dont elle est tutrice ; le permis d'aménager de l'acquéreur sera caduc le 9 juillet 2023, soit avant que l'affaire soit jugée au fond ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* elle est insuffisamment motivée, s'agissant notamment du projet communal justifiant l'exercice du droit de préemption urbain ; la seule référence à une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle et à des objectifs généraux du programme local de l'habitat (PLH) en termes de logements sociaux ne suffit pas à établir la réalité et l'intérêt du projet communal, alors même que le projet de l'acquéreur évincé n'est pas évoqué, qui a pourtant fait l'objet d'un permis d'aménager délivré par le maire de la commune, et qui répond aux objectifs de l'OAP sectorielle en cause ;

* elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; elle ne vise pas de projet réel et concret d'aménagement, mais seulement un projet d'aménagement global, sans aucune précision quant à la destination spécifique des parcelles préemptées ; la commune de Larmor-Baden n'a au demeurant réalisé aucune étude en lien avec un projet spécifique développé sur les parcelles objet de la préemption ; le compte-rendu de la réunion de la commission urbanisme qui aurait examiné ce projet n'est pas produit, alors même qu'aucune délibération du conseil municipal ne fait mention d'une saisine de cette commission relativement à un projet de construction en lien avec l'OAP sectorielle en cause ; le projet prétendument poursuivi n'existe pas et n'a pas été débattu au sein du conseil municipal ;

* la décision en litige n'est pas compatible avec l'OAP sectorielle du plan local d'urbanisme ; les dispositions générales du règlement de l'OAP précisent que " les autorisations d'urbanisme devront porter sur une assiette foncière représentant au moins 80% de la tranche lorsqu'elle existe, ou à défaut du périmètre, sous réserve du désenclavement du reliquat de terrain " ; en l'espèce, l'opération d'aménagement de la commune, telle est qu'elle pourrait être réalisée sur les parcelles préemptées, porte sur moins de 80 % du périmètre de l'OAP et maintient en outre enclavée une partie du terrain préempté, dès lors que la décision en litige précise que la commune n'entend pas reprendre l'obligation mise à la charge de l'acquéreur évincé, s'agissant de travaux réalisés sur les parcelles non cédées ; la commune ne pourrait donc réaliser d'opération d'aménagement sans violer l'OAP ;

* la décision de préemption fait obstacle à la réalisation d'une opération de nature à satisfaire les objectifs de l'OAP, que la commune a autorisée ; celle-ci est en outre propriétaire de plusieurs immeubles inoccupés et terrains nus qui lui permettraient de réaliser ses objectifs en termes de construction de logements ;

* la décision emporte des conséquences disproportionnées sur son droit de propriété et sur ses intérêts financiers ; la préemption porte sur un prix d'acquisition inférieur de 102 000 euros, outre qu'elle ne reprend pas l'obligation d'aménagement de terrains non cédés, ce qui représente un manque à gagner d'environ 2 millions d'euros, compte tenu du prix du foncier constructible dans le secteur ;

* elle est assignée par un autre promoteur immobilier pour avoir prétendument rompu abusivement des négociations, lequel demande sa condamnation à verser la somme de 500 000 euros en réparation des frais et dépenses exposés en pure perte ; cela confirme l'absence de projet de la commune sur ses terrains, dès lors qu'il n'est pas envisageable qu'un professionnel de l'immobilier expose de telles sommes sans s'être préalablement assuré de l'absence d'intention de la commune de préempter.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2022, la commune de Larmor-Baden, représentée par Me Fleischl, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que la suspension éventuellement ordonnée ne permette pas au vendeur de finaliser la vente et, en toute hypothèse, à la mise à la charge de Mme C de la somme de 5 000 euros au titre des frais d'instance.

Elle fait valoir que :

- le projet poursuivi existe de longue date ; un premier projet d'acquisition a avorté après accord sur le prix, au motif que le propriétaire avait finalement renoncé à la vente ; l'OAP a été approuvée dans le cadre du nouveau plan local d'urbanisme, en 2018, portant sur le même secteur et poursuivant les mêmes objectifs de réalisation d'un programme de construction de logements, dont une partie en collectifs-intermédiaires avec une proportion imposée en logement social, à hauteur de 20 % ; la commission d'urbanisme s'est réunie et a réitéré son intention de mener un projet d'aménagement d'ensemble dans le périmètre de l'OAP, portant sur la réalisation de logements, de logements aidés, d'une maison médicale et de voies de circulation nouvelles ;

- deux permis d'aménager ont été délivrés, l'un à la société Allians Promotion Immobilière, transféré à la société Sonavi, et l'autre à la société Bouygues Immobilier Bretagne Sud, qui n'ont fait l'objet d'aucun commencement d'exécution ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite, dans la mesure où Mme C, qui n'a pas donné suite au courrier remis le 29 septembre 2022, a renoncé à l'aliénation de son bien, faisant donc obstacle à son acquisition par la commune ;

- Mme C ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; en particulier :

* il est motivé en fait et en droit ; les éléments de motivation sont suffisamment précis pour mettre l'intéressée en mesure de le comprendre ; le lien particulier entre la décision de préemption et le projet poursuivi est parfaitement explicite ;

* la réalité du projet poursuivi est établie, qui s'inscrit dans les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; il n'est pas exigé que les caractéristiques précises du projet soient définies ; en l'espèce, la commune poursuit un projet d'aménagement du secteur, dans le cadre d'un programme de l'habitat, depuis 2010 ; il est justifié de la réalité et de l'antériorité du projet, ainsi de que l'intérêt général poursuivi ;

* le moyen tiré de ce que l'arrêté portant préemption est incompatible avec l'OAP sectorielle est inopérant ; en tout état de cause, le périmètre du foncier préempté ne préjuge pas du projet d'aménagement susceptible d'être mené par la commune ; en outre, les autorisations d'urbanisme sont dans un rapport de compatibilité avec les OAP ; les préemptions mises en œuvre portent sur 75 % du périmètre de l'OAP et la commune conserve la possibilité d'acquérir d'autres terrains situés dans le secteur ;

* l'existence et la consistance du projet poursuivi par l'acquéreur évincé, de même que sa conformité voire sa similitude avec le projet communal, sont sans incidence sur la légalité de la décision de préemption ; au surplus, il existe un doute quant à la finalisation du projet par l'acquéreur évincé, dès lors que le permis d'aménager n'a reçu aucun commencement d'exécution après trois années et que la vente ne se concrétise pas ; il n'est pas certain que le projet soit similaire, dès lors que l'une des promesses de vente comportait une clause suspensive tenant à l'obtention d'une autorisation d'urbanisme exempte de l'obligation de réaliser des logements sociaux ;

* Mme C avait connaissance de ses intentions, des négociations pour acquérir ses parcelles étant menées de longue date ; la seule délivrance des autorisations d'urbanisme ne manifeste pas un soutien de sa part aux projets immobiliers portés par les pétitionnaires, dès lors qu'elle ne peut légalement s'opposer aux demandes de permis pour des projets conformes aux règles d'urbanisme applicables ; la propriété d'autres parcelles est sans incidence ;

* la décision en litige ne porte pas atteinte au droit de propriété.

Par un mémoire, enregistré le 14 décembre 2022, la SNC Sonavi, représentée par Me Béguin, conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête présentée par Mme C.

Elle fait valoir que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite au bénéfice de Mme C ; elle est présumée lorsque la préemption se fait à un prix inférieur à celui de la déclaration d'intention d'aliéner ;

- la condition tenant à l'urgence est également présumée et satisfaite à son bénéfice, en tant qu'acquéreur évincé ; la décision en litige fait obstacle à ce qu'elle réalise le projet d'aménagement immobilier, que la commune a autorisé et dont elle a défendu la légalité dans le cadre des instances contentieuses introduites par des tiers contre le permis d'aménager ; la commune de Larmor-Baden ne justifie d'aucune circonstance particulière qui s'attacherait à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige, dès lors qu'il n'existe pas de projet réel et d'intérêt général justifiant l'exercice du droit de préemption ; l'arrêté fait mention du projet d'aménagement global du secteur, mais la commune de Larmor-Baden ne justifie pas avoir réalisé des études d'aménagement pour entreprendre un quelconque projet ; la seule existence d'une OAP ne suffit pas à établir la réalité et l'antériorité d'un projet communal ; c'est d'ailleurs dans le cadre de cette OAP que le permis d'aménager a été délivré et c'est pour ce même motif que la condition tenant à l'intérêt général n'est pas satisfaite ; l'opération que la commune prétend réaliser le sera aux termes du permis d'aménager ; l'opération d'aménagement autorisée aux termes de ce permis présente un intérêt général supérieur, dans la mesure où il porte sur une superficie plus grande que celle de la décision de préemption ; en l'état, au regard du foncier préempté, la commune de Larmor-Baden ne pourra pas légalement obtenir d'autorisation d'urbanisme pour réaliser l'aménagement prescrit, alors même que l'intérêt général justifie que le projet soit réalisé rapidement et en conformité avec l'OAP, ce que prévoit le permis d'aménager ;

- la décision est entachée de détournement de pouvoir, en ce que la commune de Larmor-Baden entend favoriser les intérêts de la société Bouygues Immobilier, qui a contesté le transfert du permis d'aménager intervenu le 20 mai 2022.

Vu :

- la requête au fond n° 2205941, enregistrée le 25 novembre 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 15 décembre 2022 :

- le rapport de Mme A ;

- les observations de Me Garderes, représentant Mme C, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens qu'il développe ;

- les observations de Me Laville Collomb, représentant la commune de Larmor-Baden, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu'elle développe ;

- les observations Me Béguin, représentant la société Sonavi, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes moyens qu'elle développe.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Une déclaration d'intention d'aliéner a été déposée en mairie de Larmor-Baden, le 29 juillet 2022, modifiée le 12 août suivant, concernant la vente d'un terrain par Mme C à la société SNC Sonavi, d'une superficie totale de 10 972 m2, composé des parcelles cadastrées section AB nos 220p, 596, 597, 598, 599p, 600, 601 et 682p, situées rue du verger pour un prix de 990 000 euros frais de négociation inclus, dont 150 000 euros convertis en obligation pour l'acquéreur de réaliser des travaux de viabilisation de sept terrains restant propriété de Mme C. Par un arrêté du 27 septembre 2022, la commune de Larmor-Baden a décidé d'exercer son droit de préemption sur cet ensemble foncier, au prix estimé par le service des Domaines, soit 768 000 euros auxquels s'ajouteront les honoraires de négociation, mais sans reprise à son compte de l'obligation de viabilisation des terrains non cédés. Mme C a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution. La SNC Sonavi, mise dans la cause par le tribunal en sa qualité d'acquéreur évincé, a également présenté des conclusions tendant à la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes du premier alinéa de son article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ".

4. Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, pour légalement le mettre en œuvre, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

5. Il résulte de l'instruction que la décision de préemption en litige rappelle les objectifs issus du document d'orientation et d'objectif du schéma de cohérence territoriale du Golfe Morbihan Vannes Agglomération de diversifier l'offre de logement et de maintenir le maintien d'une mixité sociale, les objectifs imposés à la commune de Larmor-Baden par le plan local de l'habitat du Golfe Morbihan Vannes Agglomération de production annuelle, entre 2019 et 2024, de vingt logements neufs et de cinq logements locatifs sociaux, ainsi que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur n° 1 - Le Verger, dont le foncier préempté représente une part significative de l'emprise, approuvée dans le cadre du plan local d'urbanisme en vigueur depuis le 4 juin 2018, dont le programme de construction prescrit la réalisation de 20 % de logements en location sociale et/ou en accession aidée à la propriété et la réalisation d'une maison médicale, avec une densité imposé de vingt logements par hectare. La décision en litige indique également qu'elle s'inscrit dans la réalisation du projet d'aménagement global matérialisé par cette OAP, impliquant également la création d'un nouveau maillage routier entre la rue de la montagne et la rue du verger, ainsi que la création d'une liaison douce assurant la jonction entre ces deux rues et la route de Vannes. Cette décision fait enfin mention de ce que la commission urbanisme a été saisie d'un projet de construction sur ce secteur. Eu égard aux éléments ainsi mentionnés dans la décision en litige, la commune de Larmor-Baden a fait apparaître de manière suffisamment précise la nature du projet d'aménagement poursuivi pour être regardée comme ayant satisfait à son obligation légale de motivation. Dans ces circonstances, le moyen tiré du défaut de motivation n'apparaît pas propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption en litige.

6. Il résulte par ailleurs de l'instruction, notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme ainsi que de la note de présentation du projet établi par le maire de la commune de Larmor-Baden que celle-ci est confrontée depuis une dizaine d'années à un vieillissement significatif de sa population, que la part de résidences secondaires est devenue majoritaire et que la pression foncière et immobilière a eu pour effet d'accroître les prix immobiliers dans des proportions telles que cela fait obstacle à l'installation de ménages aux ressources moyennes, alors même qu'il n'existe que très peu de foncier disponible sur le territoire de la commune, notamment pour la réalisation de logements sociaux. Il résulte de ces mêmes documents que la commune de Larmor-Baden ne compte plus que deux médecins, âgés respectivement de 70 et 60 ans, et ne comptera plus d'infirmiers à compter du 31 décembre 2022. Il résulte par ailleurs du compte-rendu de la séance de la commission urbanisme du 21 juin 2022 que le projet d'aménagement du secteur porté par la commune de Larmor-Baden porte sur la création d'un bâtiment avec une maison médicale au rez-de-chaussée et des logements sociaux à l'étage, en partenariat avec Bretagne Sud Habitat (BSH), la commune prévoyant de conserver la propriété de deux logements pour les louer aux médecins remplaçants. Il résulte également de l'instruction que la commune de Larmor-Baden et BSH ont convenu, dès le printemps 2022, des premières modalités de réalisation de ce programme de construction des logements sociaux et du pôle santé, dans le cadre d'un groupement de commande et d'un mandat au profit de BSH. Il résulte enfin de l'instruction que le bien préempté représente une part significative de l'emprise du secteur de l'OAP Le Verger. La commune de Larmor-Baden doit ainsi être regardée comme justifiant, à la date de la décision en litige, à la fois d'un projet d'aménagement urbain, même si les caractéristiques précises de ce projet n'avaient pas encore été définies à cette date, et d'une action en faveur du logement social et de la création d'un pôle santé, tous deux suffisamment précis, répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et présentant un caractère d'intérêt général suffisant. À cet égard, restent sans incidence les circonstances éventuelles que le projet de l'acquéreur évincé ait poursuivi les mêmes objectifs et, le cas échéant, que les autorisations d'urbanisme requises pour la mise en œuvre effective du projet d'aménagement puissent, en l'état, ne pas être délivrées à la commune.

7. Dans ces circonstances, les moyens tirés du défaut de réalité et d'antériorité du projet de la commune, du défaut d'intérêt général et du défaut d'utilité de la préemption mise en œuvre n'apparaissent pas propres, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

8. Aucun des autres moyens invoqués par Mme C et la SNC Sonavi et analysés ci-dessus n'apparaît davantage propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

9. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de Mme C tendant à la suspension de l'exécution de la décision du maire de la commune de Larmor-Baden du 27 septembre 2022 portant préemption de ses terrains ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Larmor-Baden au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B C, à la commune de Larmor-Baden et à la SNC Sonavi.

Fait à Rennes, le 21 décembre 2022.

Le juge des référés,

signé

O. ALa greffière d'audience,

signé

P. Cardenas

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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