Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2301166

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 1er mars 2023, la société Atalante Strategic, représentée par Me Guillou, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) du 1er décembre 2022 portant sanction administrative et lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 8 500 euros ;

2°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige préjudicie de manière grave et immédiate à sa situation financière, pouvant la mener à la cessation de paiement ; le montant de la pénalité est supérieur à celui de son résultat pour l'année 2022 et elle ne dispose pas de réserve ou d'une autorisation bancaire lui permettant de faire face à cette dépense ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* elle est entachée d'incompétence ;

* il n'est pas établi que la commission de discipline du CNAPS était régulièrement composée, notamment que le principe d'impartialité a été respecté et qu'aucun de ses membres n'a été, par le passé, en relation conflictuelle avec son dirigeant ;

* la décision est entachée d'un défaut de motivation ; elle ne comporte pas les éléments de droit et de fait qui ont conduit au choix du quantum de la pénalité financière infligée ; il n'est notamment pas établi que sa bonne foi a été prise en considération s'agissant du quantum de la sanction ;

* n'ont notamment pas été prises en considération les observations préalables, relatives à la matérialité et à l'imputabilité des manquements évoqués dans le rapport du 11 mai 2022 ; les manquements en cause ne sont pas intentionnels, mais sont liés aux informations transmises par les services du CNAPS, en novembre 2021 ; il lui avait été indiqué que l'autorisation d'exercice pourrait être délivrée en janvier 2022 et les informations sur la procédure et les différentes autorisations à obtenir étaient très lacunaires ; n'a pas été prise en considération la célérité avec laquelle elle a remédié aux manquements, en mettant immédiatement fin aux sessions de formation en cours ; elle n'a tiré aucun bénéfice du manquement, dès lors qu'elle a dispensé gratuitement les formations qui auraient dû l'être en janvier 2022 ; eu égard à la gravité du manquement et à ses capacités financières, le montant de la sanction est disproportionné.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 et 16 mars 2023, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Claisse, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Atalante Strategic de la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la société, qui a attendu plus de deux mois pour saisir le juge des référés, ne justifie pas que le paiement de la pénalité préjudicie à ses intérêts financiers au point de la faire risquer une situation de cessation de paiement ; elle présente déjà un solde débiteur, non imputable à la décision en litige ; la commission de discipline du CNAPS n'est pas tenue de prendre en considération les capacités financières et contributives de la personne sanctionnée pour fixer le montant de la pénalité ; la société requérante peut solliciter un échéancier pour s'acquitter de la somme due ;

- la société requérante ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier :

* le moyen tiré de l'irrégulière composition de la commission n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé ; en tout état de cause, il n'est pas fondé ; le principe d'impartialité, tel que garanti par les dispositions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne s'applique pas, dès lors que la commission de discipline n'est pas une juridiction ; en tout état de cause, la seule circonstance que M. C ait siégé au sein de la commission de discipline, en qualité de membre représentant des professionnels de sécurité, ne saurait entacher caractériser un risque de partialité ou un conflit d'intérêt ;

* la sanction est motivée, en droit et en fait et a été signée par le président de la commission de discipline, régulièrement désigné par le vice-président du Conseil d'État ;

* elle est parfaitement proportionnée à la gravité des manquements commis, dont la matérialité et le caractère fautif ont été reconnus par le dirigeant de la société Atalante Strategic lors de la séance de la commission disciplinaire :

* s'agissant de l'exercice d'une activité de formation d'agent de surveillance avec port d'arme de catégorie B et D sans autorisation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 625-2 du code de la sécurité intérieure : les circonstances invoquées par celui-ci restent sans incidence ; il a anticipé la délivrance d'une autorisation qui lui avait été annoncée comme éventuelle mais non certaine et l'autorisation provisoire du 26 janvier 2022 précisait explicitement qu'elle ne permettait pas le commencement de la formation armée ; le gérant de la société requérante ne peut invoquer une quelconque bonne foi, notamment dans le délai dans lequel il s'est engagé auprès de son premier client ; le fait qu'il ait immédiatement cessé la formation ne fait pas disparaître le manquement commis, pas davantage que l'absence de délivrance de diplôme ou habilitation, qu'il ne pouvait en tout état de cause légalement délivrer ; le dirigeant de la société était parfaitement conscient de l'irrégularité de sa situation, puisqu'il a sollicité la possibilité, dérogatoire, de valider les sessions de formation en cause ; l'arrangement financier conclu avec son client reste également sans aucune incidence ;

* la société Atalante Strategic a également dispensé cette formation du 31 janvier au 5 mars 2022 sans en avertir le CNAPS, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 625-10 du code de la sécurité intérieure ;

* la société Atalante Strategic a, pour les besoins de cette formation, mis à disposition des stagiaires des armes dédiées à l'activité de sécurité armée, alors que l'autorisation préfectorale d'acquisition et de détention des armes dédiées à l'activité de sécurité armée n'avait pas encore été délivrée ;

* trois stagiaires présents à cette formation n'étaient pas titulaires d'une autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle, d'une autorisation provisoire ou d'une carte professionnelle, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 625-11 du code de la sécurité intérieure ;

* la coopération de son dirigeant ou la circonstance qu'elle n'aurait pas tiré de bénéfice des fautes commises restent sans incidence ; la sanction est proportionnée à la gravité des faits commis ; le dirigeant de la société aurait dû être, eu égard à ses fonctions, particulièrement attentif au respect de la législation en vigueur.

Vu :

- la requête au fond n° 2301020, enregistrée le 22 février 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mars 2023 :

- le rapport de Mme B,

- les observations de Me Guilloux, représentant la société Atalante Strategic, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la délivrance de l'autorisation requise avait été annoncée comme devant intervenir dans un délai bref, qui n'a pas été respecté ;

* la condition tenant à l'urgence est satisfaite, eu égard aux incidences financières de la sanction ; le délai mis à saisir le juge des référés s'explique par le temps nécessaire pour réunir les éléments nécessaires, notamment comptables ; la pénalité financière infligée peut conduire au dépôt de bilan ;

* la commission de discipline était irrégulièrement composée : l'un de ses membres est un concurrent direct de la société Atalante Strategic, et a finalement contracté avec le société Puy du Fou, pour assurer les missions de formation pour lesquelles elle est sanctionnée ;

* la sanction est insuffisamment motivée, s'agissant du quantum de la sanction financière prononcée, alors même qu'il s'agit d'une peine complémentaire, facultative ;

* la sanction est disproportionnée ;

- les observations de Me Godreul, représentant le CNAPS, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la société a mis deux mois pour saisir le juge des référés ; le caractère dégradé ou délicat de sa situation financière est antérieur à la sanction en litige ; en tout état de cause, le code de la sécurité intérieure ne prévoit pas que la sanction soit proportionnée aux capacités contributives des sociétés ;

* les quatre manquements reprochés sont établis et reconnus ; la sanction est motivée et proportionnée ; la bonne foi éventuelle de la société est sans incidence, outre qu'elle n'est pas établie, son gérant ayant sollicité la validation à titre exceptionnel des formations dispensées, ce qui confirme qu'il avait connaissance de l'irrégularité de sa situation ;

* la circonstance que le gérant d'une entreprise concurrente ait été présent est sans incidence ; la commission de discipline doit comprendre un représentant des professionnels de la sécurité ;

* les allégations de partialité de l'intéressé ne sont pas établies ;

- les explications de M. A, représentant la société Atalante Strategic.

La clôture de l'instruction a été différée au mardi 21 mars 2023 à 12 h.

Considérant ce qui suit :

1. À la suite d'un contrôle réalisé par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), du 30 mars au 11 mai 2022 dans les locaux de la société Atalante Strategic, la commission de discipline dudit Conseil lui a infligé, par décision du 1er décembre 2022, la sanction de blâme et une pénalité financière de 8 500 euros. La société Atalante Strategic a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Pour infliger à la société Atalante Strategic une sanction de blâme et une pénalité financière de 8 500 euros, la commission de discipline du CNAPS a retenu qu'elle avait dispensé une formation à l'activité de surveillance humaine et de gardiennage exercée avec des armes de catégories B et D à trois personnes, du 31 janvier au 5 mars 2022, sans autorisation de formation, sans déclarer cette formation, sans que les stagiaires ne soient eux-mêmes titulaires d'une autorisation préalable d'entrée en formation et en mettant à leur disposition des armes de catégorie B sans avoir obtenu d'autorisation préalable d'acquisition et de détention.

4. Pour contester la légalité de cette décision, la société Atalante Strategic soutient qu'elle est entachée d'incompétence, qu'il n'est pas établi que la commission de discipline du CNAPS était régulièrement composée, notamment que le principe d'impartialité a été respecté et qu'aucun de ses membres n'a été, par le passé, en relation conflictuelle avec son dirigeant, qu'elle est entachée d'un défaut de motivation, ne comportant pas les éléments de droit et de fait qui ont conduit au choix du quantum de la pénalité financière infligée, et qu'elle est disproportionnée.

5. Aux termes de l'article L. 625-1 du code de la sécurité intérieure : " Est soumise au présent titre, lorsqu'elle est délivrée par des exploitants individuels et des personnes morales de droit privé, établis sur le territoire français, et n'ayant pas conclu un contrat d'association avec l'État : / 1° La formation permettant de justifier de l'aptitude professionnelle à exercer les activités mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 611-1 et à l'article L. 621-1 ; / 2° La formation permettant le renouvellement des cartes professionnelles mentionnées aux articles L. 612-20-1 et L. 622-19-1. / Les personnes mentionnées au premier alinéa du présent article sont dénommées 'prestataires de formation' ". Aux termes de son article L. 625-2 : " L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 625-1 est subordonné à la délivrance d'une autorisation, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, par le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité, () ". Aux termes de son article R. 625-10 : " () / Les prestataires de formation informent le Conseil national des activités privées de sécurité, à l'ouverture de chaque session de formation, de son calendrier, du lieu de la session d'examen correspondante, des reports de session ainsi que de la nature du titre délivré. / () ". Aux termes de son article R. 625-11 : " I. - Pour les formations mentionnées à l'article L. 625-1, les prestataires de formation n'acceptent au sein de leur parcours que les candidats titulaires soit de l'autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle mentionnée aux articles L. 612-22 et L. 622-21 soit de l'autorisation provisoire mentionnée aux articles L. 612-23 et L. 622-22 soit de la carte professionnelle mentionnée aux articles L. 612-20 et L. 622-19 ". Aux termes de son article R. 613-3-1 : " L'autorisation d'acquisition et de détention d'armes de la catégorie A1 et de la catégorie B mentionnées à l'article R. 613-3 est délivrée au bénéficiaire de l'autorisation d'exercice prévue à l'article L. 612-9 ou à une entreprise visée à l'article L. 612-25, lorsqu'il emploie les agents mentionnés aux II, III, IV et V de l'article R. 613-3, par le préfet du département dans lequel se trouve l'établissement où les armes sont conservées () ".

6. Aux termes de son article L. 634-7 : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. / Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction ". Aux termes de son article L. 631-9 : " Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis du présent livre sont, en fonction de la gravité des faits reprochés, l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. / Ces sanctions peuvent être assorties de pénalités financières dont le montant est fonction de la gravité du ou des manquements commis et, le cas échéant, des avantages tirés du ou des manquements, sans pouvoir excéder 150 000 euros pour les personnes morales et les personnes physiques non salariées et 7 500 euros pour les personnes physiques salariées ". Aux termes de son article L. 634-13 : " La commission de discipline est composée : / 1° D'un membre de la juridiction administrative, qui la préside et a voix prépondérante ; / 2° D'un magistrat de l'ordre judiciaire ; / 3° De représentants de l'État ; / 4° De représentants des personnes issues des activités mentionnées aux articles L. 611-1, L. 621-1 et L. 625-1, dont un au moins issu de l'activité exercée par la personne faisant l'objet de la procédure. / Les membres de la commission sont soumis aux mêmes obligations déontologiques que les membres du conseil d'administration du Conseil national des activités privées de sécurité ".

7. Il résulte de l'instruction que la société Atalante Strategic a dispensé une formation, d'un volume de 190 heures, aux activités de surveillance humaine ou gardiennage avec armes de catégorie B et D à trois salariés de la société Grand Parc du Puy du Fou, du 31 janvier au 5 mars 2022. Il résulte à cet égard également de l'instruction que cette formation a été dispensée alors que la société ne s'était vu délivrer qu'une autorisation provisoire de formation, le 5 janvier 2022, lui permettant de réaliser une prestation de formation aux activités de surveillance humaine et de gardiennage exercée avec une arme de catégorie D, de solliciter l'autorisation préfectorale d'acquisition et de détention d'armes pour la formation d'activité de protection physique des personnes exercées avec une arme de catégories B et D ainsi que d'activité de surveillance humaine et de gardiennage exercée avec une arme de catégories B et D et ne permettant pas de débuter la formation armée, l'autorisation d'exercice permettant l'activité de formation armée ayant été délivrée le 28 mars 2023. Il résulte par ailleurs de l'instruction, notamment des constatations réalisées par les contrôleurs du CNAPS du 30 mars au 11 mai 2022, synthétisées dans leur rapport de contrôle établi le 11 mai 2022, que cette prestation de formation a été réalisée en utilisant les armes dont la société Atalante Strategic disposait déjà, dédiées à son activité de formation opérationnelle militaire, sans que la société n'ait préalablement obtenu l'autorisation préfectorale d'acquisition et de détention d'armes et de munition pour cette activité spécifique de formation, qui n'a été délivrée que le 2 mars 2022. Il résulte de ces mêmes constatations que la formation mise en œuvre n'a pas été déclarée au CNAPS, et a été dispensée à trois stagiaires qui ne disposaient pas de l'autorisation préalable de formation.

8. Il résulte ainsi de l'instruction que la matérialité de l'ensemble des manquements aux dispositions précitées, au point 5, du code de la sécurité intérieure sont établies, ce que ne conteste au demeurant pas la société Atalante Strategic, qui a reconnu les faits lors de la séance de la commission de discipline et qui se borne à faire valoir que les autorités du CNAPS lui avaient annoncé un délai relativement court pour que soit délivrée l'autorisation de formation et que l'autorisation provisoire était ambigüe, ce qui apparaît, respectivement, sans incidence et inexact.

9. Pour contester le quantum de la sanction infligée, en particulier de la pénalité financière, la société Atalante Strategic expose qu'elle a stoppé la formation dès que l'irrégularité de la situation lui a été signifiée, qu'elle n'a retiré aucun bénéfice de la formation, qu'elle a dû rembourser à son client, qu'elle était de bonne foi et qu'elle n'a pas commis intentionnellement les manquements en cause.

10. À cet égard, la circonstance que la société requérante n'ait pas retiré de bénéfice financier des manquements commis reste indifférente pour apprécier le quantum de la peine, outre que cet état de fait procède, en réalité, d'un protocole d'accord signé avec son client. La société requérante ne peut davantage utilement se prévaloir de sa célérité à mettre fin à la formation mise en œuvre et, par suite, aux manquements constatés, qui ne relèvent pas des éléments à prendre en considération pour apprécier le quantum de la sanction infligée, outre que, dans les circonstances de l'espèce, aucune célérité particulière à mettre fin à un manquement n'est à constater, la cessation des manquements en cause ne pouvant qu'être instantanée. Par ailleurs, si la société requérante fait valoir sa bonne foi et le caractère non intentionnel des manquements commis, il résulte de l'instruction que son gérant a été explicitement informé qu'une autorisation provisoire ne permettait pas les prestations de formation armée, par courriel du 22 décembre 2021, exclusion que mentionnait très explicitement et clairement l'autorisation provisoire délivrée le 5 janvier 2022. La circonstance que ce même courriel aurait indiqué une date possible de délivrance d'une autorisation définitive dans le courant du mois de janvier 2022 reste sans incidence. Au demeurant, eu égard à son expérience professionnelle, l'intéressé ne peut sérieusement soutenir avoir, de bonne foi, cru pouvoir légalement réaliser de telles prestations de formation sans y avoir été expressément autorisé. Il résulte enfin de l'instruction que la pénalité financière en litige est particulièrement mesurée au regard du quantum maximum susceptible d'être infligé. Eu égard au nombre de manquements constatés, à leur nature et à leur gravité, le moyen tiré de la disproportion de la sanction n'apparaît par suite pas propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

11. Il résulte par ailleurs de l'instruction que la commission de discipline était composée conformément aux exigences des dispositions de l'article L. 634-13 du code de la sécurité intérieure. Si le conseil et l'un des représentants de la société requérante a exposé, dans le cadre de leurs observations orales lors de l'audience publique, que le membre de la commission de discipline représentant la profession était gérant d'une société en concurrence directe avec elle, dans un secteur très spécialisé et concurrentiel, ayant au demeurant pris la suite du contrat de formation qu'elle avait conclu avec la société Grand Parc du Puy du Fou, ils n'ont étayé leurs allégations d'aucun élément probant, alors même que la clôture de l'instruction avait été reportée, précisément et à leur demande, pour leur permettre de transmettre de tels éléments, le conseil de la société s'étant au demeurant abstenu de régulariser par Télérecours le mémoire en réplique dont il s'est prévalu, qui n'a, ainsi, jamais été enregistré au greffe du tribunal. Eu égard à la seule argumentation développée dans le cadre de la requête et aux seuls éléments produits à son appui, le moyen tiré de l'irrégulière composition de la commission de discipline et de la partialité de ses membres n'apparaît par suite pas davantage propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

12. Aucun des autres moyens invoqués par la société Atalante Strategic, tirés de l'incompétence et du défaut de motivation, n'apparaît pas davantage propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

13. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de la société Atalante Strategic tendant à la suspension de l'exécution de la décision du CNAPS du 1er décembre 2022 portant sanction administrative et lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 8 500 euros ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que la société Atalante Strategic demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Atalante Strategic la somme que le CNAPS demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société Atalante Strategic est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le CNAPS au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Atalante Strategic et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Fait à Rennes, le 3 avril 2023.

Le juge des référés,

signé

O. BLa greffière d'audience,

signé

J. Jubault

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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