Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2302660

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 et 31 mai 2023, M E F, l'association Tizé environnement patrimoine, M. J C, M. G A, Mme B H et M. I D, représentés par Me Bouquet-Elkaim, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution des délibérations du conseil municipal de la commune de Thorigné-Fouillard des 6 février 2023 et 13 mars 2023, portant respectivement constat de la désaffectation et déclassement des parcelles cadastrées section BC nos 38 et 104, d'une contenance d'environ 10 800 m2 et autorisation de leur cession à la société Nexity, au prix de 2 100 000 d'euros ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Thorigné-Fouillard la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la commune de Thorigné-Fouillard a acquis les parcelles en litige, faisant partie d'un tènement foncier d'ensemble d'environ 29 hectares, par acte authentique conclu le 13 mai 1985 avec la société Arc-Gestion, dans le prolongement d'une convention d'aménagement du secteur conclue le 27 décembre 1982 et de la création d'un lotissement de Tizé, autorisé par arrêté préfectoral du 29 septembre 1983 ; cet acte de cession a été assorti d'une condition particulière prévoyant une obligation dans le chef de la commune d'aménager les parcelles en zone verte naturelle ; il portait également stipulation pour autrui au sens des articles 1205 et 1206 du code civil, la zone verte devant être accessible au public et aux habitants du lotissement de Tizé ; la commune a obtenu, dans le cadre d'une modification n° 1 du plan local d'urbanisme intercommunal de Rennes Métropole, que le classement des parcelles en litige évolue, de la zone 1AUO1 à la zone 1AUE3 ;

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que les délibérations portent atteinte de manière grave et immédiate à leurs intérêts, en qualité d'usagers des parcelles en cause et de bénéficiaires de la stipulation pour autrui, outre que la régularisation de la cession créera une situation difficilement réversible ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité des deux délibérations en litige, dès lors que :

* leur approbation est entachée d'une vice de procédure, eu égard à l'insuffisance de la notice et de l'information des élus municipaux, qui n'ont pas eu connaissance de l'existence d'un engagement contraignant de la commune à maintenir les parcelles en espace naturel et de l'existence d'une stipulation pour autrui, au profit du public et des habitants du lotissement ; l'information des élus doit être proportionnée à la nature et l'importance de l'affaire soumise à leur délibération ; eu égard au montant de la transaction et à l'ampleur du projet, les notices explicatives étaient très insuffisantes, dès lors qu'elles n'évoquent pas les engagements contractuels de la commune ; la seule évocation de l'existence de la convention et de son avenant ainsi que de l'acte de cession, par un membre du public, ne saurait suffire pour considérer que les élus ont été informés de l'ensemble des éléments nécessaires à leur décision ;

* elles méconnaissent les engagements contractuels de la commune ; la cession ne pouvait légalement intervenir sans condition de préservation des droits consentis par la commune aux bénéficiaires de la stipulation pour autrui ; l'engagement souscrit est indiscutable, dans son principe comme dans sa teneur ; sa validité ne saurait être discutée ; la servitude d'usage consentie dans le cadre de la stipulation pour autrui existait dès l'acquisition du bien, et ne saurait être qualifiée de clause d'inaliénabilité ;

* l'appartenance du bien au domaine public communal reste discutable, au regard de la notion d'aménagement indispensable telle que découlant des dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

* les parcelles en litige n'ont jamais perdu leur affectation en tant qu'espace naturel aménagé et ont toujours continué à être utilisées par le public et par les habitants du lotissement de Tizé, de sorte qu'aucune désaffectation ne pouvait être constatée ; la circonstance que le déclassement puisse emporter désaffectation n'a pas d'incidence, dès lors que la désaffectation ne peut intervenir si les nécessités du service public ou l'usage direct du public y font obstacle ; la vente méconnaît le principe d'inaliénabilité du domaine public ;

* les espaces verts aménagés par le lotisseur sur les parcelles en litige doivent être qualifiés d'espaces communs du lotissement, rétrocédés à la commune, de sorte que le déclassement requérait l'accord unanime des colotis, en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2023, la commune de Thorigné-Fouillard, représentée par Me Santos Pires, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire des requérants de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les requérants ne soulèvent aucun moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des délibérations en litige ; en particulier :

- le moyen tiré de la méconnaissance d'engagements contractuels est inopérant et, en tout état de cause, infondé ; ni la convention conclue le 27 décembre 1982 ni l'acte de cession ne mettent d'obligation à sa charge, notamment pas celle d'aménager une zone verte naturelle ; les parcelles objet des délibérations en litige ont bien intégré le domaine public communal, mais il n'a jamais existé d'engagement à maintenir cette affectation à l'usage direct du public indéfiniment ; un tel engagement aurait au demeurant été illégal, tant au regard des principes de la domanialité publique que du code civil, qui prohibe les engagements perpétuels ; l'acte de cession ne comporte aucune stipulation pour autrui ; une telle stipulation ne peut exister qu'au bénéfice d'une personne désignée ou susceptible d'être déterminée ;

- une décision de déclassement porte par elle-même désaffectation ;

- les élus municipaux ont été suffisamment informés ; les notes de synthèse n'avaient pas à retracer l'historique de toutes les conventions précédemment conclues ; en tout état de cause, les éléments ont été portés à leur connaissance lors de précédentes séances du conseil municipal.

Vu :

- les requêtes au fond n° 2301559 et n° 2302172, enregistrées les 21 mars et 20 avril 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er juin 2023 :

- le rapport de Mme Thielen,

- les observations de Me Bouquet-Elkaïm, représentant les requérants, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et soutient également que :

* les délibérations en litige méconnaissent les droits des habitants du lotissement du Domaine de Tizé ; la convention d'aménagement conclue en 1982 entre l'aménageur Arc Gestion et la commune de Thorigné-Fouillard prévoyait que soient réalisés des espaces verts à usage commun des colotis ; le lotissement a été créé par arrêté préfectoral de 1983 ;

* l'acte de cession régularisé en novembre 1984 prévoit un engagement de la commune à aménager les parcelles en litige en espace vert et à les maintenir accessibles au public et aux habitants du lotissement ;

* les élus n'ont pas été informés de ces éléments ni des enjeux juridiques et contentieux de ce projet de vente, pas davantage que de l'existence de ces droits au profit des tiers ; les notes explicatives sont insuffisantes, si tant est qu'elles ont existé, n'ayant pas été versées au débat ; la circonstance qu'un membre du public ait posé des questions ou retracé l'historique de ces terrains lors d'une précédente séance du conseil municipal est sans incidence ;

* la vente méconnaît les engagements contractuels de la commune ; l'acte de cession comporte une stipulation pour autrui, valide et totalement légale ; la clause ne fait pas obstacle à l'aliénation des parcelles, sous réserve que cette aliénation transfère le même engagement à l'acquéreur, au profit des bénéficiaires ;

* la clause constitue une servitude de passage classique sur un bien foncier ;

* la commune a empêché l'accès aux parcelles pour, ensuite, en constater la désaffectation ;

* le moyen n'est pas inopérant, dans la mesure où la commune vend en définitive davantage que ce dont elle est propriétaire ; la commune n'a, en 1984, acquis qu'une partie du droit de propriété, n'ayant acquis l'usus que partiellement ; elle ne peut donc céder un bien sur lequel elle n'a pas pleine propriété ;

* la domanialité publique des terrains en cause est contestable, dans la mesure où il n'existe pas d'aménagements et que la commune n'a pas acquis le droit d'user du bien ;

- les observations de Me Santos-Pires, représentant la commune de Thorigné-Fouillard, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* la société Arc Gestion a aménagé un lotissement et a cédé à la commune les parcelles et terrains qui ne l'intéressaient pas ; l'aménagement réalisé dans les années 1980 n'a pas résulté d'une convention d'aménagement classique ;

* la méconnaissance éventuelle d'un engagement contractuel est inopérant, au soutien d'un recours pour excès de pouvoir formé contre un acte administratif ;

* en tout état de cause, l'engagement contracté, de procéder au réensemencement des terres agricoles a été respecté ;

* il n'existe aucune obligation de maintenir les terrains en litige à disposition du public ; à supposer qu'un tel engagement existe, il ne peut être perpétuel ; sans précision de durée, cet engagement devrait être regardé comme à durée indéterminée et, donc, nécessairement révocable ;

* à supposer également qu'un tel engagement existe, il ne s'agit ni d'une stipulation pour autrui, ni d'une servitude ;

* la délibération procède classiquement au constat de la désaffectation et au déclassement ; l'argument tiré de l'absence de désaffectation de fait est inopérant ;

* les parcelles en litige n'ont jamais fait partie du périmètre du lotissement et n'ont donc jamais constitué des espaces communs, rétrocédés à la commune après réalisation du lotissement ;

* les notes explicatives se résument à des projets de délibération, mais elles comportaient l'ensemble des éléments pertinents et adaptés à l'information des élus ; le compte-rendu de la séance du 6 janvier 2023 confirme que les élus étaient informés de l'histoire de ces terrains et il est établi qu'aucun d'entre eux n'a demandé de compléments d'information ou d'explication ;

* l'acte de cession ne comporte pas de terme susceptible d'être interprété comme prévoyant un démembrement de la propriété.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte authentique du 7 novembre 1984, la commune de Thorigné-Fouillard a acquis de la société Arc gestion un vaste tènement foncier situé lieu-dit Tizé, d'une contenance totale de 23 hectares, 49 ares et 60 centiares, parcelles cadastrées section A nos 384, 1386, 1397, 1401, 270, 268, 267, 266, 261, 992, 269, 1395 et 1255, classées en zone agricole ou NDb. Le zonage de certaines parcelles, notamment cadastrées section BC nos 38 (partiellement) et 104 d'une contenance d'environ 10 800 m2, anciennement A nos 269, 270 et 271, a été modifié dans le cadre de la modification n° 1 du plan local d'urbanisme intercommunal de Rennes Métropole approuvée le 15 décembre 2022, pour passer du zonage 1AUO1 au zonage 1AUE3.

2. Par délibération n° 2022-99 du 19 septembre 2022 le conseil municipal a lancé une consultation restreinte de promoteurs, pour réaliser un programme de vingt logements sur ces parcelles, situées en continuité de lotissement du Domaine de Tizé. Par deux délibérations n° 2023-04 et 2023-36, des 6 février et 13 mars 2023, le conseil municipal de la commune de Thorigné-Fouillard a, respectivement, constaté la désaffectation et procédé au déclassement des parcelles en cause et autorisé leur cession à la société Nexity, au prix de 2 100 000 d'euros. M. F, l'association Tizé environnement patrimoine, M. C, M. A, Mme H et M. D, ont saisi le tribunal de deux recours en annulation contre ces délibérations et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

4. Au soutien de leur requête, les requérants soutiennent que les délibérations ont été adoptées au terme d'une procédure irrégulière, eu égard à l'insuffisance de la notice et de l'information des élus municipaux, qui n'ont pas eu connaissance de l'existence d'un engagement contraignant de la commune à maintenir les parcelles en espace naturel et de l'existence d'une stipulation pour autrui, au profit du public et des habitants du lotissement. Ils soutiennent également que les délibérations en litige méconnaissent les engagements contractuels de la commune, la cession ne pouvant légalement intervenir sans condition de préservation des droits consentis par la commune aux bénéficiaires de la stipulation pour autrui. Ils soutiennent par ailleurs que les espaces verts aménagés par le lotisseur sur les parcelles en litige doivent être qualifiés d'espaces communs du lotissement, rétrocédés à la commune, de sorte que le déclassement requérait l'accord unanime des colotis, en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme. Ils soutiennent en outre que l'appartenance du bien au domaine public communal reste discutable, au regard de la notion d'aménagement indispensable telle que découlant des dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Ils soutiennent enfin que les parcelles en litige n'ont jamais perdu leur affectation en tant qu'espace naturel aménagé et ont toujours continué à être utilisées par le public et par les habitants du lotissement de Tizé, de sorte qu'aucune désaffectation ne pouvait être constatée, la vente méconnaissant le principe d'inaliénabilité du domaine public. Au cours de l'audience publique, le conseil des requérants a également soutenu que les délibérations en litige emportaient violation de la servitude instituée sur les fonds en cause, au profit des habitants du lotissement et que la cession ne pouvait légalement intervenir, dès lors que la commune de Thorigné-Fouillard n'avait pas acquis la pleine propriété des terrains en cause, n'en ayant pas acquis l'usus, réservé aux habitants du lotissement de Tizé, et ne disposait donc pas du droit de vendre librement.

5. Il résulte de l'instruction que l'acte de cession signé le 9 novembre 1984 comporte en page 7 des conditions particulières, dont l'une est rédigée comme suit : " La commune et la société ont défini antérieurement les conditions de l'aménagement du Domaine de Tizé. / C'est ainsi notamment que la société cédera gratuitement à la commune les terrains de la zone de 16 hectares classée au POS en secteur NDb située en bordure de la Vilaine, la commune devant aménager lesdits terrains en zone verte naturelle accessible au public et aux habitants du lotissement de Tizé autorisé par arrêté préfectoral du 29 septembre 1983 ".

6. En premier lieu, aux termes de l'article 1205 du code civil : " On peut stipuler pour autrui. / L'un des contractants, le stipulant, peut faire promettre à l'autre, le promettant, d'accomplir une prestation au profit d'un tiers, le bénéficiaire. Ce dernier peut être une personne future mais doit être précisément désigné ou pouvoir être déterminé lors de l'exécution de la promesse ". Aux termes de son article 686 : " Il est permis aux propriétaires d'établir sur leurs propriétés, ou en faveur de leurs propriétés, telles servitudes que bon leur semble, pourvu néanmoins que les services établis ne soient imposés ni à la personne, ni en faveur de la personne, mais seulement à un fonds et pour un fonds, et pourvu que ces services n'aient d'ailleurs rien de contraire à l'ordre public. / L'usage et l'étendue des servitudes ainsi établies se règlent par le titre qui les constitue ; à défaut de titre, par les règles ci-après ". Aux termes de son article 688 : " Les servitudes sont ou continues, ou discontinues. / Les servitudes continues sont celles dont l'usage est ou peut être continuel sans avoir besoin du fait actuel de l'homme : tels sont les conduites d'eau, les égouts, les vues et autres de cette espèce. / Les servitudes discontinues sont celles qui ont besoin du fait actuel de l'homme pour être exercées : tels sont les droits de passage, puisage, pacage et autres semblables ". Aux termes de son article 689 : " Les servitudes sont apparentes ou non apparentes. / Les servitudes apparentes sont celles qui s'annoncent par des ouvrages extérieurs, tels qu'une porte, une fenêtre, un aqueduc. / Les servitudes non apparentes sont celles qui n'ont pas de signe extérieur de leur existence, comme, par exemple, la prohibition de bâtir sur un fonds, ou de ne bâtir qu'à une hauteur déterminée ". Aux termes de son article 691 : " Les servitudes continues non apparentes, et les servitudes discontinues apparentes ou non apparentes, ne peuvent s'établir que par titres. / La possession même immémoriale ne suffit pas pour les établir, () ". Aux termes par ailleurs de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes de son article L. 3111-1 : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ".

7. Il résulte de la stipulation contractuelle précitée que le seul engagement de la commune de Thorigné-Fouillard a consisté en l'aménagement des terrains de la zone de 16 hectares classée en secteur NDb et située en bordure de la Vilaine, dont font partie les parcelles en litige, en zone verte naturelle accessible au public et aux habitants du lotissement de Tizé, engagement d'aménagement dont il n'est pas sérieusement ni utilement contesté qu'il a été respecté. À supposer que cette stipulation contractuelle puisse être également regardée comme un engagement de la commune à procéder à une affectation particulière du terrain, elle ne saurait être regardée que comme valant engagement à une affectation à l'usage du public, dont font partie les habitants du lotissement de Tizé. Une telle stipulation ne saurait, par suite, être qualifiée de stipulation pour autrui au sens des dispositions de l'article 1205 du code civil, aucun bénéficiaire n'étant précisément désigné, pas davantage que de servitude, de passage notamment, n'étant identifiée comme telle dans aucun titre. Elle ne saurait non plus être interprétée comme valant démembrement du droit de propriété avec réservation de l'usus aux habitants du lotissement de Tizé, outre, au demeurant, qu'à supposer même la commune nu-propriétaire des terrains, elle n'en aurait pas été dépossédée du droit de les vendre.

8. Il n'existe ainsi aucun engagement contractuel de la commune de Thorigné-Fouillard, pris ou conclu au bénéfice des habitants du lotissement de Tizé et dont la méconnaissance ou l'inexécution serait susceptible d'être poursuivie par eux, pour la défense de leurs droits propres.

9. Dès lors, et à supposer qu'il existe un engagement contractuel de la commune de Thorigné-Fouillard à affecter les parcelles en cause à l'usage direct du public, la méconnaissance d'un tel engagement, qui ne procède pas d'une clause réglementaire, n'est susceptible, le cas échéant, que d'engager sa responsabilité vis-à-vis de son co-contractant, mais ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité par les requérants, à l'appui de leur contestation des délibérations en litige.

10. Dans ces circonstances et en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que les délibérations en litige méconnaissent un engagement contractuel de la commune de Thorigné-Fouillard n'apparaît propre, en aucune de ses branches, à créer un doute sérieux quant à leur légalité.

11. En deuxième lieu, il est constant que les parcelles en cause n'ont jamais été incluses dans le périmètre du lotissement de Tizé, de sorte qu'elles ne sauraient avoir fait partie des espaces communs du lotissement, rétrocédés à la commune de Thorigné-Fouillard. Dans ces circonstances, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme ne peut apparaître propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité des délibérations en litige.

12. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que la commune de Thorigné-Fouillard a effectivement affecté le tènement foncier acquis en 1984, dont font partie les parcelles cadastrées section BC nos 38 et 104, à l'usage direct du public, ce qui suffit en principe et sauf dispositions législatives spéciales, pour que les terrains en cause intègrent son domaine public, ce que ne contestent pas utilement les requérants en se bornant à soutenir qu'il n'y a pas eu d'aménagements indispensables en ce sens, cette condition n'étant pas requise lorsque l'affectation est à l'usage direct du public. Le déclassement prononcé par la délibération en litige du 6 février 2023 portant par lui-même désaffectation des parcelles en cause, la circonstance, évoquée par les requérants, qu'elles seraient restées affectées à l'usage du public reste sans incidence. Par suite, les moyens tirés de ce que le déclassement ne pouvait légalement intervenir faute de désaffectation réelle et de la méconnaissance du principe d'inaliénabilité du domaine public n'apparaissent pas davantage propres, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité des délibérations en litige.

13. En quatrième lieu, aucun des autres moyens de la requête visés et analysés ci-dessus, en particulier celui tiré du vice de procédure motif pris de l'insuffisante information des élus, n'apparaît non plus propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité des délibérations en litige.

14. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie.

15. Les conclusions des requérants tendant à la suspension de l'exécution des délibérations du conseil municipal de la commune de Thorigné-Fouillard n° 2023-04 et 2023-36, des 6 février et 13 mars 2023, portant respectivement constat de la désaffectation et déclassement des parcelles cadastrées section BC nos 38 et 104 et autorisation de leur cession à la société Nexity, ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Thorigné-Fouillard qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que la commune de Thorigné-Fouillard demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête susvisée est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Thorigné-Fouillard au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. E F, désigné représentant unique pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Thorigné-Fouillard.

Fait à Rennes, le 9 juin 2023.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

4