Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2303963

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 juillet et 16 août 2023, Mme A D, représentée par Me Julié, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 5 juin 2023 par laquelle le président du conseil départemental du Morbihan a préempté la partie de la parcelle cadastrée XB 194 située à l'intérieur de la zone de préemption des espaces naturels sensibles au prix de 18 725 euros ;

2°) de mettre à la charge du département du Morbihan la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est présumée satisfaite s'agissant d'une décision de préemption, eu égard à sa qualité d'acquéreuse évincée ; la décision de préemption contestée la prive de la possibilité de concrétiser rapidement et sereinement son projet ; si elle bénéficie d'une convention d'occupation du bien préempté dans l'attente de la signature de l'acte authentique de vente, cette convention, à expiration initiale au 31 juillet 2023, n'a été prolongée que jusqu'au 15 septembre 2023 ; la partie concernée de la parcelle XB 194 est déjà ouverte au public et gérée par l'association des Landes de sorte que le département du Morbihan ne justifie d'aucune circonstance particulière caractérisant la nécessité, pour lui, de réaliser immédiatement son projet de protection, de gestion et d'ouverture au public du bien préempté ;

- il existe au moins un moyen de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption contestée :

- cette décision méconnaît les articles L. 113-8, L. 113-14, L. 215-1 et L. 215-4 du code de l'urbanisme à défaut pour le département du Morbihan d'avoir défini et de poursuivre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public pour un espace naturel sensible des " Landes de Monteneuf " ; à cet égard, ni le conseil départemental du Morbihan ni sa commission permanente déléguée, par sa délibération du 6 juin 2014, n'ont délimité un espace naturel sensible dénommé " Landes de Monteneuf " ; il n'existe aucun espace naturel sensible localisé à Monteneuf dans le schéma départemental des espaces naturels sensibles 2013-2022 du département du Morbihan, adopté par délibération du conseil départemental du 5 décembre 2012, aucun schéma n'ayant été adopté pour une période postérieure ; le site internet géobretagne.fr ne recense pas non plus d'espace naturel sensible intitulé " Landes de Monteneuf " ; le département du Morbihan n'a pas adopté de plan de préservation, de gestion et d'interprétation pour les landes de Monteneuf, en méconnaissance de l'article 5 de la charte des espaces naturels sensibles adoptée par l'assemblée des départements de France ; seule la région Bretagne a délimité, sur le fondement des articles L. 332-1 et suivants du code de l'environnement, une réserve naturelle régionale ainsi nommée qui ne constitue pas un périmètre de préemption au titre des espaces naturels sensibles et dont le périmètre ne correspond pas à celui de la délibération de la commission permanente déléguée du 6 juin 2014 ; la surface de la zone de préemption délimitée par cette dernière délibération, de 184 ha, ne correspond pas à celle indiquée par le schéma départemental, de 177 ha, dont il n'est pas démontré qu'elle aurait compris la parcelle XB 194 ;

- cette décision ne peut être justifiée par les objectifs de la politique mentionnée à l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme, puisqu'ils sont déjà atteints et garantis en raison de l'appartenance du terrain au périmètre de la réserve naturelle régionale des " Landes de Monteneuf ", de son classement en espace remarquable de Bretagne, de sa gestion par l'association des Landes en vertu d'un contrat conclu entre cette association et les propriétaires privés actuels, de son identification par le plan local d'urbanisme en zones naturelles Nrb et Nzh inconstructibles et à l'intérieur d'un périmètre de protection délimitée en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, et de l'existence de chemins de randonnées créés par l'association des Landes à la périphérie Est de la parcelle ; son projet d'éco-pâturage de chevaux est conforme à l'affectation agricole de cette parcelle au sein de la réserve naturelle régionale et n'entraîne aucun morcellement du foncier préjudiciable à la protection et à la gestion de cet espace naturel ; le département n'étant lui-même qu'un propriétaire marginal de parcelles au sein de la réserve naturelle régionale, son acquisition ne lui permettra pas de créer une entité foncière protégée plus importante et cohérente ; il n'existe ainsi aucune nécessité d'acquisition du bien par le département du Morbihan ;

- cette décision ne relève pas d'un intérêt général suffisant tenant à ce que le bien préempté soit ouvert au public et qui justifierait l'application de dispositions légales du code de l'urbanisme portant atteinte au droit de propriété constitutionnellement garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 ;

- cette décision est entachée d'une insuffisance de motivation, sa motivation stéréotypée n'exposant aucune considération factuelle justifiant la préemption.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 et 16 août 2023, le département du Morbihan conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) à titre subsidiaire, de limiter les effets de la suspension à la prise de possession des parcelles par le département et de ne pas autoriser Mme D à mener l'acquisition à son terme.

Il fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que, les vendeurs ayant gardé le silence sur la décision de préemption, ils sont réputés, en application de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme, avoir renoncé à aliéner le bien préempté ; dans ces conditions, ce n'est pas la décision de préemption qui prive la requérante de la possibilité d'aliéner le bien mais la renonciation du vendeur à lui céder la partie préemptée, la vente pouvant au demeurant être poursuivie pour la partie restante de 14 248 m2 ; il y a urgence à exécuter la décision contestée dès lors qu'il importe de préserver les qualités environnementales du site en évitant tout usage qui compromettrait celles-ci ;

- les moyens présentés par Mme D ne sont pas susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption contestée :

- à supposer que Mme D excipe de l'illégalité de la délibération par laquelle le conseil départemental a créé la zone de préemption de Monteneuf, un tel moyen serait irrecevable car tardivement présenté contre un acte non réglementaire devenu définitif ;

- la décision contestée a été prise dans le cadre de la politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles traduite dans le schéma départemental adopté par délibération du conseil général du 4 décembre 2012, le site des " Landes de Monteneuf " étant inclus dans ce document au titre des " futurs ENS " ;

- l'absence de schéma départemental pour la période 2023-2032 est sans incidence sur la légalité de la décision contestée dès lors que la zone de préemption a été créée par la délibération de la commission permanente du conseil général du 6 juin 2014 et que la politique du département est justement mise en œuvre au travers de cette décision ;

- le caractère d'utilité de la préemption n'est pas sérieusement contesté par Mme D, la circonstance que le terrain soit déjà protégé au titre du document local d'urbanisme ou de la politique régionale des réserves naturelles étant sans incidence, le département souhaitant s'inscrire dans une logique de complémentarité avec les acteurs locaux et régionaux ainsi qu'avec l'association en charge de la gestion du site ; de surcroît, si la réserve naturelle régionale prévoit l'ouverture au public du site, elle restreint l'accès au public aux sentiers et chemins existants ainsi qu'aux aires réservées à cet effet ; la parcelle préemptée, qui ne contient ni sentier, ni chemin, ni aire réservée au public, n'est donc pas encore ouverte au public ; il entend préserver la parcelle concernée d'une situation passée de surpâturage susceptible de dégrader son habitat ; alors qu'il est déjà propriétaire de plusieurs parcelles sur le site, il souhaite constituer une entité foncière protégée plus importante et plus cohérente ;

- la décision contestée est suffisamment motivée dès lors qu'elle comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation de la parcelle concernée justifie sa préemption ;

- Mme D ne peut utilement invoquer la circonstance que la parcelle concernée ne serait pas mise en danger par son projet d'éco-pâturage de chevaux.

Par un mémoire, enregistré le 14 août 2023, M. G E a présenté des observations.

Vu :

- la requête au fond n° 2303962 enregistrée le 25 juillet 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Desbourdes, conseiller, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 août 2023 :

- le rapport de M. Desbourdes ;

- les observations de Me Julié, représentant Mme D, qui a :

- soutenu qu'il existait une urgence à suspendre la décision de préemption contestée dès lors que, d'une part, M. E étant uniquement mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner, il n'est pas possible de confirmer que sa co-indivisaire, Mme B, aurait été informée de la décision de préemption et aurait, par conséquent, implicitement renoncé à l'aliénation du bien concerné et que, d'autre part, Mme D ne dispose pas d'alternative, à bref délai, pour le logement de ses deux chevaux ;

- rappelé, pour l'essentiel, le contenu de ses écritures s'agissant des moyens tirés de l'absence de politique départementale de protection des espaces naturels sensibles à Monteneuf, de l'absence de justification de la décision contestée et de l'insuffisance de sa motivation ;

- insisté sur les circonstances que le département opère une confusion entre l'action de créer un espace naturel sensible et celle de l'acquérir, que les objectifs poursuivis par la loi sont déjà atteints sur le site des landes de Monteneuf, que le foncier départemental sur le site n'aura pas plus de cohérence après l'acquisition du bien préempté et que, s'agissant de la motivation, le département confond au contentieux l'exigence formelle de motivation avec les justifications légales de la préemption ;

- et exposé que Mme D et M. F ont déjà signé une convention de partenariat avec l'association Les Landes, qui leur a donné son agrément pour l'éco-pâturage de chevaux sur le site de la ferme de Kervézec ;

- et les observations de Mme C, juriste à la direction adjointe de l'assemblée et des affaires juridiques du département du Morbihan, qui a :

- rappelé, pour l'essentiel, le contenu du dernier mémoire en défense concernant l'absence d'urgence compte tenu de la renonciation implicite de M. E à poursuivre l'aliénation de la partie préemptée du bien ;

- insisté sur la circonstance qu'une zone de préemption a bien été créée par délibération de la commission permanente du conseil général du Morbihan ;

- estimé que la motivation de la décision était explicite ;

- indiqué que la décision était notamment justifiée par la volonté d'empêcher le surpâturage et que la plus-value apportée par la préemption est d'offrir au site, dans le cadre de partenariats avec les acteurs locaux et régionaux, l'application du régime plus protecteur de la propriété publique, de lui garantir un financement public dans le cadre de la politique de protection des espaces naturels sensibles, ainsi que l'assurance d'une protection définitive du site qui ne dépendra plus de la bonne volonté de propriétaires privés ;

- précisé que l'association Les Landes lui a recommandé oralement le pâturage de bovins et d'ovins sur le site de la ferme de Kervézec et déconseillé, revanche, celui des chevaux.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. M. E et Mme B ont consenti le 15 février 2023 au profit de M. F et Mme D une promesse unilatérale de vente de leur bien immobilier cadastré XB 194, d'une surface de 8 ha 94 a 48 ca, situé lieu-dit La Ferme de Kervézec à Monteneuf, au prix de 150 000 euros. Ce bien comprenant notamment une habitation et un bâtiment à usage d'ancienne bergerie, Mme D a pour projet d'y habiter et d'y héberger ses chevaux et poules. Une déclaration d'intention d'aliéner ce bien, qui comporte une annexe mentionnant le nom des deux vendeurs, a été adressée au département du Morbihan par courrier reçu le 4 mai 2023. Par une décision du 5 juin 2023, le président du conseil départemental a préempté la partie de ce bien située dans la zone de préemption instituée à Monteneuf au titre des espaces naturels sensibles, soit une surface d'environ 7 ha 49 a, au prix de 18 725 euros. Mme D a saisi le tribunal d'un recours en annulation de cette décision et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".

3. Aux termes de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ". Il résulte des articles L. 113-14 et L. 215-1 de ce code que, pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au chapitre V du titre I du livre II. Aux termes de l'article L. 215-4 du même code : " A l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L. 215-1, le département dispose d'un droit de préemption ". Aux termes de l'article L. 215-21 de ce même code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. () ".

4. En premier lieu, qu'ils soient regardés comme insuffisants ou incohérents, le schéma départemental des espaces naturels sensibles 2013-2022 du département du Morbihan, la délibération du 6 juin 2014 par laquelle la commission permanente de son conseil général a créé une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles à Monteneuf ainsi que, elle-même, la décision contestée du 5 juin 2023 témoignent de l'existence et de la mise en œuvre d'une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public, au titre des espaces naturels sensibles, du site des landes de Monteneuf.

5. En deuxième lieu, Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 113-8, L. 113-14, L. 215-1 et L. 215-21 du code de l'urbanisme que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. La collectivité titulaire du droit de préemption n'a à justifier ni d'une menace directe d'atteinte au site, ni de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

6. Il en résulte que, en dépit de la probable insuffisance de la politique menée sur les landes de Monteneuf par le département, dont l'objectif consiste essentiellement à assurer une maîtrise foncière des lieux, et de l'absence de projet concret, notamment pour l'entretien des prairies mésophiles et mésotrophes identifiées sur le site de la ferme de Kervézec, il n'est pas douteux que la décision contestée est bien justifiée par la protection des espaces naturels sensibles et par leur ouverture ultérieure au public, et ce, nonobstant l'intérêt environnemental, non sérieusement contredit par le département en l'état de l'instruction, que pourrait présenter le projet d'éco-pâturage de chevaux de Mme D pour assurer l'entretien des lieux et le maintien de leur caractère agricole.

7. En troisième lieu, les décisions de préemption prises sur le fondement de l'article L. 215-4 du code de l'urbanisme dans les zones de préemption créées au titre des espaces naturels sensibles doivent, en application des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Elle n'impose en revanche pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter.

8. Dans les circonstances de l'espèce, la décision contestée comporte une référence à la délibération de la commission permanente du conseil général du 6 juin 2014 portant création de la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles de Monteneuf et indique, formellement, les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifient la préemption, selon le département.

9. Par suite, en l'état de l'instruction, aucun des moyens présentés par Mme D n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption contestée. Les conclusions que la requérante présente à fin de suspension de l'exécution de cette décision doivent donc être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

10. Le département du Morbihan n'étant pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à qu'une somme soit mise à sa charge au titre des frais exposés par Mme D et non compris dans les dépens.

11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du département du Morbihan présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Morbihan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A D, au département du Morbihan et M. G E et Mme H B.

Fait à Rennes le 22 août 2023.

Le juge des référés,

signé

W. DesbourdesLa greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.