Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 novembre 2023 et 12 mai 2025, l’association Sentiers d’Avenir demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 15 juin 2023 par laquelle la sous-préfète de Pontivy a rejeté sa demande d’agrément pour la protection de l’environnement ;
2°) d’enjoindre à la sous-préfète de Pontivy de lui accorder cet agrément pour une durée de cinq ans, renouvelable, et de lui délivrer sans délai une attestation correspondante ;
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt à agir contre la décision litigieuse et sa requête n’est pas tardive ;
- la décision du 15 juin 2023 méconnaît les dispositions relatives au délai d’instruction des demandes d’agrément ;
- elle est entachée de détournement de pouvoir ;
- elle est entachée d’erreur d’appréciation eu égard aux motifs de refus d’agrément retenus.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2025, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’environnement ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 2014-1272 du 23 octobre 2014 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Villebesseix,
- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,
- et les observations de M. A..., représentant l’association Sentiers d’Avenir.
Considérant ce qui suit :
Le 16 mai 2022, l’association Sentiers d’Avenir a déposé une demande d’agrément pour la protection de l’environnement sur le fondement de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. Par une décision du 15 juin 2023, la sous-préfète de Pontivy a rejeté cette demande. L’association Sentiers d’Avenir a formé, contre cette décision, un recours gracieux le 4 août 2023 qui a été implicitement rejeté. Elle demande l’annulation de la décision du 15 juin 2023.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 141-1 du code de l’environnement : « Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, œuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. / (…) Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement". / Cet agrément est attribué dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Il est valable pour une durée limitée et dans un cadre déterminé en tenant compte du territoire sur lequel l'association exerce effectivement les activités énoncées au premier alinéa. Il peut être renouvelé. Il peut être abrogé lorsque l'association ne satisfait plus aux conditions qui ont conduit à le délivrer. / (…) Les décisions prises en application du présent article sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. ». Aux termes de l’article R. 141-2 du code de l’environnement : « Une association peut être agréée si, à la date de la demande d'agrément, elle justifie depuis trois ans au moins à compter de sa déclaration : /1° D'un objet statutaire relevant d'un ou plusieurs domaines mentionnés à l'article L. 141-1 et de l'exercice dans ces domaines d'activités effectives et publiques ou de publications et travaux dont la nature et l'importance attestent qu'elle œuvre à titre principal pour la protection de l'environnement ; /2° D'un nombre suffisant, eu égard au cadre territorial de son activité, de membres, personnes physiques, cotisant soit individuellement, soit par l'intermédiaire d'associations fédérées ; /3° De l'exercice d'une activité non lucrative et d'une gestion désintéressée ; /4° D'un fonctionnement conforme à ses statuts, présentant des garanties permettant l'information de ses membres et leur participation effective à sa gestion ; /5° De garanties de régularité en matière financière et comptable. ». Aux termes de l’article R. 141-20 du code de l’environnement : « L'agrément peut être abrogé : /1° Lorsque l'association ne justifie plus du respect des conditions prévues par les articles L. 141-1 et R. 141-2 ; /2° Lorsque l'association exerce son activité statutaire dans un cadre territorial plus limité que celui pour lequel elle bénéficie de l'agrément, dans les conditions définies à l'article R. 141-3 ; /3° En cas de non-respect des obligations mentionnées à l'article R. 141-19. /L'association est préalablement informée des motifs susceptibles de fonder l'abrogation et mise en mesure de présenter ses observations. ».
Les décisions de refus d’octroi d’agrément pour la protection de l’environnement relèvent du contentieux de pleine juridiction en vertu de l’article L. 411-1 du code de l’environnement. Le juge administratif doit donc nécessairement, lorsqu’il statue sur un recours tendant à l’annulation d’une telle décision, se placer à la date de son jugement pour apprécier si l’association remplit les conditions d’attribution de cette mesure.
D’une part, aux termes de l’article L. 213-1 du code des relations entre le public et l’administration, reprenant, pour partie, le I de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 : « Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. ». L’article L. 231-6 du même code, reprenant pour partie le II de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000, prévoit que : « Lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie, un délai différent de ceux prévus aux articles L. 231-1 et L. 231-4 peut être fixé par décret en Conseil d'Etat ». L’article 1er du décret du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que : « En application du II de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, et par exception à l'application du délai de deux mois prévu au premier alinéa de cet article, les délais à l'expiration desquels le silence gardé par l'administration sur une demande dont la liste figure à l'annexe du présent décret vaut décision d'acceptation sont mentionnés à la même annexe ». Les agréments des associations de protection de l’environnement prévus par l’article L. 141-1 du code de l'environnement figurent en annexe de ce décret, parmi les décisions acquises à l’expiration d’un délai de six mois.
D’autre part, aux termes de l’article L. 114-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie. /Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite d'acceptation ne court qu'à compter de la date de réception de la demande par l'administration compétente. Si cette administration informe l'auteur de la demande qu'il n'a pas fourni l'ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu'à compter de la réception de ces informations ou pièces. ».
En l’espèce, par un courrier du 27 juin 2022, l’autorité administrative a accusé réception de la demande d’agrément déposée par l’association Sentiers d’Avenir et lui a indiqué que l’instruction du dossier débutait. Le délai de six mois, à l’expiration duquel une décision tacite est susceptible de naître, a donc commencé à courir à compter de cette date et a expiré le 27 décembre 2022. Si le préfet du Morbihan fait valoir que lorsque le dossier est incomplet, ce délai ne commence à courir qu'à compter de la réception des informations ou pièces dont la communication a été sollicitée par l’administration, cela suppose que ces demandes aient été faites avant la naissance d’une décision tacite d’agrément. Ainsi, la demande de pièces complémentaires adressée le 30 janvier 2023 formulée par téléphone n’a pas eu pour effet de faire obstacle à l’écoulement de ce délai. Il appartenait à l’administration de solliciter les pièces nécessaires durant le délai d’instruction du dossier. Ainsi, l’association requérante bénéficiait d’un agrément tacite depuis le 27 décembre 2022 et la décision en litige doit être regardée comme une décision d’abrogation de cet agrément, qui pouvait intervenir à tout moment en vertu de l’article R. 141-20 du code de l’environnement. Eu égard à cette requalification, les moyens tirés de la méconnaissance du délai d’instruction des demandes d’agrément pour la protection de l’environnement et du détournement de pouvoir doivent être écartés.
Il incombe à l'autorité administrative, saisie d'une demande d'agrément, de déterminer si celui-ci peut être délivré dans un cadre départemental, régional ou national. Si ces dispositions font obstacle à ce qu'elle exige que l'association exerce son activité dans l'ensemble du cadre territorial pour lequel l'agrément est susceptible de lui être délivré, elle peut légalement rejeter la demande lorsque les activités de l'association ne sont pas exercées sur une partie significative de ce cadre territorial et qu'elles ne concernent que des enjeux purement locaux.
En l’espèce, il résulte de l’instruction et notamment des statuts de l’association Sentiers d’Avenir que cette dernière a pour objet principal « de représenter ses membres auprès de toutes organisations chargées de l’élaboration de sentiers sur les zones littorales françaises ». Elle a été créée, selon son site internet, dans le but « d’interrompre le processus conduisant à la construction de plusieurs kilomètres de passerelles et de platelages au travers de zones classées de la Ria d’Etel ». Il apparaît ainsi que l’association ne justifie pas à titre principal et dans un but d’intérêt général, d’un objet consacré à la protection de l’environnement, mais que ses actions visent prioritairement à défendre les intérêts de ses membres riverains de servitudes de passage des piétons le long du littoral. Par ailleurs, il n’est pas contesté que 93,5 % des adhérents de l’association entre 2018 et 2021 habitent dans les communes bordant la Ria d’Etel. Si l’association fait valoir que la rivière d’Etel traverse neuf communes et qu’elle a également mené des actions sur le territoire des communes de Crac’h, Arradon et même de la commune de Combrit dans le Finistère, il résulte cependant de l’instruction et notamment des comptes rendus de ses assemblées générales que son action est principalement concentrée autour de la Ria d’Etel. Son périmètre d’action et la population qu’elle représente sont ainsi réduits à une partie qui n’est pas suffisamment significative à l’échelle du département. Dans ces conditions, la sous-préfète de Pontivy n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que l’association Sentiers d’Avenir ne remplissait pas les conditions prévues par l’article R. 141-2 du code de l’environnement.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 15 juin 2023 doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Eu égard au rejet des conclusions à fin d’annulation, il n’y a pas lieu d’enjoindre à la sous-préfète de Pontivy de délivrer à l’association Sentiers d’Avenir, qui ne remplit pas les conditions fixées par l’article R. 141-2 du code de l’environnement, à la date du présent jugement, un agrément pour la protection de l’environnement. Les conclusions à fin d’injonction doivent ainsi être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante, la somme que demande l’association Sentiers d’Avenir, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l’association Sentiers d’Avenir est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l’association Sentiers d’Avenir et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera adressée au préfet du Morbihan.
Délibéré après l'audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Poujade, président du tribunal,
Mme Pellerin, première conseillère,
Mme Villebesseix, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.
La rapporteure,
signé
J. Villebesseix
Le président du tribunal,
signé
Poujade
La greffière d’audience,
signé
J. Jubault
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’aménagement du territoire, des transports, de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.