Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-1903476

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 23 mai 2019, le 16 octobre 2019, le 8 novembre 2019, le 16 décembre 2019, le 6 janvier 2020, le 2 mars 2020, le 11 mai 2020, le 23 février 2021 et le 20 octobre 2021, M. B D demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 11 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Coeur de Chartreuse a fixé à 10,60% le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre de l'année 2019 ;

2°) d'annuler la délibération du 31 mars 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Coeur de Chartreuse a approuvé l'affectation du résultat du budget annexe déchets 2015 ;

3°) de déclarer inexistante ou d'annuler la délibération n°19-94B du 23 mai 2019 par laquelle ce conseil communautaire a approuvé une décision modificative budgétaire ;

4°) de " déclarer illégale l'absence de publicité de la séance communautaire du 5 décembre 2019 " ;

5°) de mettre à la charge de la communauté de communes Cœur de Chartreuse une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération du 11 avril 2019 méconnait les dispositions de l'article L. 2224-1 et l'article R. 2221-38 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article R. 2224-24 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait les articles L.2224-2 qui interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1 et L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article R. 2224-26 du code général des collectivités territoriales ;

- le guide de collecte des déchets est incomplet ;

- elle méconnait l'article R. 2131-1 A du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération n°19-94 B du 23 mai 2019 est un faux, elle n'a pas été votée par le conseil communautaire, son annexe financière n'est pas adéquate ; cette illégalité entraine l'illégalité du vote du taux de la TEOM compte tenu des liens entre les deux délibérations ;

- elle méconnait l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article L. 5211-47 du code général des collectivités territoriales ;

- les conclusions d'annulation de la délibération du 31 mars 2016 qui affecte le résultat budget annexe déchets 2015 ne sont tardives en l'absence de toute publicité ;

- l'affectation des résultats n'a pas été motivée et n'est pas accompagnée d'un titre de recette en méconnaissance des articles R.2221-48 et R.2221-90 du code général des collectivités territoriales ;

-elle méconnait l'article R.2221-94 du code général des collectivités territoriales ( levée provisoire des résultats) ;

-elle méconnait l'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales (compte rendu de séance) et l'article R. 2221-11 (affichage du compte rendu) ; la délibération n'a pas été affichée alors que son caractère exécutoire est affirmé ; le relevé de décisions affichée le 7 avril est incomplet (sans chiffres) ;

- elle méconnait l'article L. 2122-29 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article L. 5211-47 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article R. 2131-1 A du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait l'article D 5211-18-1 du code général des collectivités territoriales.

Par des mémoires en défense enregistrés le 15 octobre 2019, le 29 novembre 2019, le 19 mars 2019, le 20 janvier 2020, le 30 mars 2020 et le 4 février 2021 la communauté de communes Cœur de Chartreuse, représentée par Me Fyrgatian, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions, et, par voie de conséquence, les moyens du requérant, dirigés contre la délibération du 31 mars 2016 sont irrecevables dans le cadre du présent litige qui tend à l'annulation de la délibération du 11 avril 2019 votant le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2019 et qui est sans lien avec la délibération du 31 mars 2016 ;

- les conclusions d'annulation de la délibération n° 19-94 B adoptée le 23 mai 2019, sont également irrecevables ainsi que les moyens développés à l'encontre de cette décision ; M. D ne saurait utilement exciper de l'illégalité de cette délibération qui a été votée postérieurement à l'adoption de la délibération litigieuse du 11 avril 2019 ;

- les autres moyens sont inopérants ou infondés.

- le juge pourrait faire application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'environnement ;

- le code de la consommation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme C,

- et les observations de M. D et de Me Metzger représentant la communauté de communes Coeur de Chartreuse.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté de communes Coeur de Chartreuse (CCCC) a été créée par un arrêté du préfet de l'Isère du 17 avril 2013. Elle regroupe 17 communes et compte environ 17 000 habitants. Issue de la fusion de trois établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la CCCC exerce la compétence " collecte, traitement et valorisation des déchets des ménages et des déchets assimilés, construction, aménagement et gestion de déchetteries ". À compter du 1er janvier 2016, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) a été instaurée sur l'ensemble du territoire de la CCCC. Dans sa requête M. D, usager de ce service public et résidant à Saint-Laurent-du-Pont, demande l'annulation de la délibération du 11 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la CCBE a fixé à 10,60% le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre de l'année 2019. Au cours d'instance, il également demandé l'annulation de la délibération du 31 mars 2016 approuvant l'affectation du résultat du budget annexe déchets 2015 et de la délibération n°19-94B du 23 mai 2019 votant une décision modificative budgétaire.

Sur les conclusions d'annulation de la délibération du 31 mars 2016 :

2. Par délibération du 31 mars 2016, le conseil communautaire de la CCBE a approuvé l'affectation du résultat du budget annexe déchets de l'exercice 2015 (+ 189 167 euros) au budget primitif général de l'exercice 2016. Compte tenu de leur objet, les conclusions d'annulation de cette délibération, présentées par M. D en cours d'instance, ne présentent pas un lien suffisamment direct avec ses conclusions initiales dirigées contre la délibération du 11 avril 2019 portant sur le vote de la TEOM de l'exercice 2019. Dès lors, la CCBE est fondée à soutenir que ces conclusions additionnelles constituent un litige distinct et ne sont pas, par suite, recevables.

Sur les conclusions dirigées contre la délibération n°19-94 B du 23 mai 2019 :

3. Par une délibération n°19-94 du 23 mai 2019 reçue en préfecture le 27 mai 2019, le conseil communautaire de la CCCC approuve une décision modificative budgétaire procédant à des ajustements budgétaires uniquement sur la section investissement du budget annexe déchets.

4. Par une autre délibération n°19-94 B du 23 mai 2019 reçue en préfecture le 9 juillet 2019, qui " annule et remplace ajout annexe financière ", le conseil communautaire approuve une décision modificative budgétaire portant sur la section d'investissement et la section de fonctionnement. Elle a, plus précisément, pour objet le vote des recettes de fonctionnement supplémentaires de 61 400 euros pour la redevance spéciale (compte 70 produits des services) et de 111 000 euros sur le compte 73 impôts et taxes (TEOM), qui viennent s'ajouter au produit attendu de la TEOM fixé initialement par la délibération contestée du 11 avril 2019 à 1 601 000 euros. Dans ces conditions, en tout état de cause, et contrairement à ce que soutient la CCBE, les conclusions présentées en cours d'instance par M. D contre cette délibération doivent être regardées comme présentant un lien suffisant avec ses conclusions initiales dirigées contre la délibération du 19 avril 2019 dont elle modifie les prévisions budgétaires.

5. M. D produit le recueil des actes administratifs, le compte rendu et le relevé de décisions de la séance du 23 mai 2019, sur lesquels ne figure pas cette délibération 19-94 B. Il en résulte que, lors de cette séance, cette délibération n'a été ni débattue ni approuvée par le conseil communautaire de la CCBE, qui n'apporte d'ailleurs aucune explication sur ces points. Dès lors, cette prétendue délibération doit être regardée comme un acte nul et de nul effet dont l'inexistence doit être constatée par le juge à tout moment. Par suite, les conclusions de M. D tendant à déclarer inexistante la délibération du 23 mai 2019 doivent être accueillies sans qu'il soit besoin de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de celle-ci.

Sur les conclusions dirigées contre la délibération du 11 avril 2019 :

6. En premier lieu, les modalités de publicité et de transmission d'un acte sont sans incidence sur sa légalité. Dès lors, M. D ne peut utilement invoquer la méconnaissance des articles R. 2131-1 A du code général des collectivités territoriales relatif à la publication électronique, R. 5211-41 concernant le recueil des actes administratifs et L. 5211-47 portant sur la transmission pour affichage des actes des établissements publics de coopération intercommunale à leurs communes membres.

7. En deuxième lieu, d'une part, aux termes des dispositions du I de l'article 1520 du code général des impôts dans sa rédaction issue du V de l'article 57 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal (). ".

8. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets non ménagers, et non couvertes par des recettes non fiscales. Ces dépenses sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe. Il en résulte que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu'il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux.

9. Pour apprécier la légalité d'une délibération fixant le taux de la TEOM, il appartient ainsi au juge de l'impôt, en se référant prioritairement aux extraits de budgets primitifs des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale délégataires de la mission de service public produits par les parties ou obtenus par mesure d'instruction, et, à défaut, aux éléments de budgets établis à l'issue de l'année en litige, d'évaluer dans un premier temps les dépenses réelles de fonctionnement du service d'enlèvement et de traitement des ordures ménagères et des déchets non ménagers, en prenant en compte les dotations aux amortissements des immobilisations et en excluant les éventuelles dépenses imprévues, par nature hypothétiques, et les dépenses exceptionnelles. Dans un deuxième temps, il y a lieu d'en soustraire les recettes non fiscales de la section de fonctionnement définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales dont sont notamment exclus les produits exceptionnels, les atténuations de charges, les produits de cession d'immobilisation et le report de résultat de l'exercice de l'année précédente. Enfin, il lui appartient de comparer le montant obtenu avec celui du produit attendu de la TEOM afin de vérifier s'il existe une disproportion manifeste.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 19 décembre 2015 précitée : " Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes peuvent instituer une redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14. () Elle est calculée en fonction de l'importance du service rendu, notamment de la quantité des déchets gérés. () ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, à compter du 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l'article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

11. Il résulte de l'instruction que le service de collecte et traitement des déchets de la CCBE est financé, non par une redevance, mais par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères qui a été instaurée sur l'ensemble du territoire de la communauté de communes Coeur de Chartreuse à compter du 1er janvier 2016. Il présente dès lors le caractère d'un service public administratif.

12. Il s'ensuit que M. D ne peut utilement invoquer les dispositions des article L. 2224-1 et R. 2221-38 du code général des collectivités territoriales qui régissent exclusivement le fonctionnement des services publics industriels et commerciaux.

13. De même, pour contester le taux approuvé par la délibération du 11 avril 2019, le requérant ne peut utilement se prévaloir des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales qui s'insèrent dans le chapitre IV relatifs aux " Services publics industriels et commerciaux " qui apparaissent comme inapplicables au présent litige.

14. Le requérant se prévaut ensuite de la méconnaissance de l'article R. 2224-24 du code général des collectivités territoriales qui pose le principe d'une collecte en porte à porte des ordures ménagères et prévoit les conditions de mise en place d'une collecte par points d'apport volontaire. Il fait valoir à ce titre que la collecte en porte à porte a cessé dès le 1er janvier 2018 à Saint-Laurent-du-Pont avant même que n'intervienne l'arrêté du 18 juillet 2019 du président de la CCCC définissant les modalités de collecte des différentes catégories de déchets sur le fondement de cet article. Cette circonstance est toutefois, par elle-même, sans incidence sur la délibération du 11 avril 2019 fixant le taux de la TEOM qui conserve le caractère d'un prélèvement fiscal en ce que son exigibilité n'est pas subordonnée à l'utilisation effective du service d'enlèvement des ordures ménagères.

15. La circonstance que l'arrêté fixant les modalités de collecte des différentes catégories de déchets ne comporterait pas une motivation conforme à l'article R. 2224-26 du code général des collectivités territoriales est sans effet direct sur la délibération fixant le taux de la TEOM.

16. De même, le requérant ne peut utilement invoquer à l'encontre de la délibération fixant le taux de TEOM les circonstances que le guide de collecte des déchets ménagers serait incomplet, qu'il ne serait disponible que sur internet et que les usagers sans véhicules sont exclus de la collecte qui sont sans lien direct avec l'objet de cette décision.

17. Pour soutenir que le taux de la TEOM est manifestement disproportionné au titre de l'exercice 2019, M. D invoque encore la circonstance que le compte administratif 2019 fait apparaitre un excèdent de fonctionnement. Cependant, ainsi que cela résulte de ce qui a été dit au point 9, la légalité de la délibération du 11 avril 2019 doit s'apprécier en principe au regard des données prévisionnelles du budget annexe déchets et des annexes relatives au coût du service et au produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères qui ont été fournis, en l'espèce, par la CCBE à la suite d'un supplément d'instruction. Au demeurant, l'excèdent de fonctionnement de 127 050 euros inscrit au compte administratif, représentant moins de 5% des dépenses de fonctionnement, ne révèle aucune insincérité significative entre les crédits votés et ceux consommés.

18. Par délibération du 20 décembre 2018, le conseil communautaire a approuvé une diminution du coût du marché relatif à la collecte et au traitement des déchets pour l'année 2019 de 4% soit 25 000 euros à la suite " d'une optimisation des tournées ". M. D soutient que cette baisse est contradictoire avec le maintien d'un taux à 10,60%. Toutefois, le montant de cette baisse est modeste au regard du coût des contrats de prestations de services, estimés dans le budget annexe déchets à 1 800 000 euros au titre de l'année 2019. Par ailleurs, la CCBE fait valoir, sans être précisément contredite, que la plupart des charges couvertes par la TEOM sont en augmentation, de sorte qu'une baisse du coût du marché n'induisait pas nécessairement une baisse du taux de la TEOM. Dans ces conditions, il ne peut être tenu pour établi que la baisse du prix du marché d'exploitation impliquait nécessairement une réduction globale des dépenses de collecte et de traitement des déchets ménagers.

19. Les recettes non fiscales de la section de fonctionnement définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, affectées au service des déchets, ne comprennent pas les excédents de fonctionnement résultant de l'exécution des budgets des années précédentes et faisant l'objet d'un report dès lors que ces derniers ne revêtent pas, par nature, un caractère récurrent. Elles ne peuvent, par suite, être regardés comme une recette non fiscale. Il s'ensuit que M. D ne peut utilement soutenir que les excédents de gestion des années précédentes auraient dû venir en réduction des dépenses prévisionnelles de l'exercice 2019.

20. A la supposer établie, la circonstance que la CCCC aurait, selon le requérant, encaissé deux fois la redevance d'enlèvement des ordures ménagères des habitants de l'ancienne communauté de communes des Entremonts au titre de l'année 2015, pour un montant de 181 617 euros apparait sans incidence démontrée sur la légalité de la délibération du 11 avril 2019.

21. Les divers arguments de M. D ayant été écartés aux points 11 à 20, il convient de déterminer le montant estimé des dépenses réelles à la charge de la CCBE pour l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères non couvertes par des recettes non fiscales selon les modalités exposées au point 9.

22. Il résulte de l'instruction que le montant total des dépenses de fonctionnement du service de collecte et de traitement des déchets, comprenant les charges relatives aux contrats de prestation de services des charges pour un montant de 1 800 000 euros, les charges de personnel et frais assimilés pour un montant de 160 000 euros et les autres charges de gestion courante pour un montant de 9 000 euros, est justement évalué à 1 969 000 euros dans le budget annexe 2019. S'agissant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, les dotations et participations sont estimées à 130 000 euros, les produits des services, du domaine et ventes correspondant à la redevance spéciale à 200 000 euros et les autres produits de gestion courante à 3 000 euros. Ainsi, le montant des dépenses réelles de fonctionnement non couvertes par des recettes non fiscales s'élève à 1 636 000 euros.

23. Il en résulte que le produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères inscrit dans le budget annexe à hauteur de 1 601 000 euros étant inférieur à ces dépenses, le taux de cette taxe ne peut être regardé comme manifestement disproportionné.

24. En troisième et dernier lieu, la délibération du 11 avril 2019 ne saurait avoir pour fondement la prétendue délibération n°19-94 B prise postérieurement le 23 mai 2019 et elle ne saurait être prise pour son exécution. Par ailleurs, et eu égard à ce qui a été dit précédemment, il n'est pas établi que la grave illégalité affectant la délibération n°19-94 B du 23 mai 2019 entraine nécessairement l'illégalité des prévisions budgétaires que comporte la délibération du 11 avril 2019.

25. Il résulte tout de ce qui précède que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 11 avril 2019.

Sur les conclusions tendant à " déclarer illégale l'absence de publicité de la séance communautaire du 5 décembre 2019 " :

26. Il n'appartient pas au tribunal de se prononcer sur ces conclusions.

Sur les frais liés au litige :

27. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions présentées par les parties en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1 : La délibération n°19-94 B du 23 mai 2019 est déclarée nulle et de nul effet.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de communauté de communes Coeur de Chartreuse tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4: Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la communauté de communes Coeur de Chartreuse.

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Wegner, président,

M. Ban, premier conseiller,

M. Hamdouch, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022.

Le rapporteur,

J-L. A Le président,

S. Wegner

La greffière,

A. Zanon

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°1903476