Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-1908304

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 décembre 2019 et le 7 janvier 2022, Mme I N, Mme F L, Mme G M, Mme D B, M. J C et M. E H, représentés par la SELARL Lavaur Avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du Conseil national de l'ordre des infirmiers du 14 octobre 2019 confirmant la décision du conseil interdépartemental de l'ordre des infirmiers de l'Ain et de l'Isère du 28 juin 2019 ayant abrogé les autorisations d'exercer en site distinct que leur avait délivré l'Agence régionale de santé de Rhône-Alpes en 2013 ;

2°) de mettre à la charge du Conseil national de l'ordre des infirmiers la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le mémoire en défense du Conseil national de l'ordre des infirmiers du 28 février 2020 doit faire l'objet d'une régularisation, compte tenu du visa du tribunal administratif d'Orléans, non compétent géographiquement pour connaître du litige ;

- Mme N justifie d'un intérêt à agir direct et certain ;

- la décision est insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît l'article R. 4312-72 du code de la santé publique et est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors qu'elle fondée sur le classement en zone sur-dotée du secteur d'exercice, alors que le dernier zonage infirmier réalisé par l'ARS pour ce secteur remonte à 2012, que la population du secteur a augmenté et que l'ARS avait autorisé le maintien du cabinet secondaire en 2013, soit postérieurement au classement du secteur en zone sur-dotée ;

- elle est incompatible avec le principe de primauté de l'intérêt du patient, prévu par les dispositions de l'article R. 4312-10 du code de la santé publique.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 février 2020 et le 11 mars 2022, le Conseil national de l'ordre des infirmiers, représenté par la SCP Roze, Salleles, Puech, Gerigny, Dell'ova, Bertrand, Aussedat, Smallwood, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mis à la charge solidaire des requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est partiellement irrecevable, Mme N n'ayant pas intérêt à agir contre la décision du 14 octobre 2019 dès lors qu'elle n'est pas nominativement désignée alors que l'autorisation d'exercer en site distinct est personnelle et non cessible ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 7 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme d'Elbreil, conseillère,

- les conclusions de Mme Brenner Adanlété, rapporteure publique,

- les observations de Me de Lavaur, représentant les requérants,

- et les observations de Me Huret, substituant Me Smallwood, représentant le Conseil national de l'ordre des infirmiers.

Considérant ce qui suit :

1. Les requérants, infirmiers libéraux, exercent leur profession au sein d'un cabinet infirmier situé dans la commune d'Allevard. Un cabinet secondaire était ouvert dans la commune de Saint-Pierre d'Allevard, fusionnée ensuite pour devenir la commune de Crêts-en-Belledonne, en application en dernier lieu d'une autorisation d'ouverture d'un site distinct délivrée le 14 août 2013. Le 5 février 2019, le conseil interdépartemental de l'ordre des infirmiers de l'Ain et de l'Isère a sollicité auprès d'eux des documents concernant le cabinet secondaire. Par une décision du 2 avril 2019, il a prescrit la fermeture du cabinet secondaire, au motif que le canton d'Allevard ne présentait aucune carence ni insuffisance d'offre de soins préjudiciable aux habitants du secteur. Par une décision du 19 avril 2019 annulant et remplaçant la décision du 2 avril 2019, il a confirmé la fermeture du cabinet secondaire. Par deux décisions du 28 juin 2019, le conseil interdépartemental a, d'une part, procédé au retrait des décisions du 2 avril 2019 et du 19 avril 2019 et, d'autre part, confirmé la fermeture du cabinet secondaire de Crêts-en-Belledonne. Par une décision du 14 octobre 2019, le Conseil national de l'ordre des infirmiers a rejeté les recours administratifs préalables obligatoires formés par Mesdames Buisson-Chavot, Escuerdo Boyer et B, ainsi que par Messieurs C et H. Ces infirmiers, ainsi que Mme N, demandent au tribunal l'annulation de la décision du 14 octobre 2019.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense et portant sur l'intérêt à agir de Mme N :

2. Par une décision du 14 août 2013, l'ARS, alors compétente pour statuer sur les autorisations d'exercer en sites distincts, a accordé à Mmes K, M et B, ainsi qu'à MM. C et H une dérogation en vue d'exercer en cabinet secondaire dans la commune de Saint-Pierre d'Allevard. Si Mme N a exercé dans ce site distinct, elle ne peut, en application des dispositions précitées du IV de l'article R. 4312-72 du code de la santé publique selon lesquelles " l'autorisation est personnelle et incessible ", se prévaloir d'une autorisation qui ne lui a pas été délivrée personnellement et dont elle n'a pu devenir bénéficiaire. Dès lors, la décision abrogeant l'autorisation d'exercer en sites distincts ne lui fait pas grief. D'ailleurs, si Mme N a été destinataire des décisions des 2 et 19 avril 2019, le conseil interdépartemental de l'ordre des infirmiers a procédé à leur retrait par sa décision du 28 juin 2019, au motif notamment que ces décisions mentionnaient le nom de la successeuse non détentrice de l'autorisation initialement accordée par l'ARS. Dans ces circonstances, l'intéressée ne justifie pas d'un intérêt direct, personnel et certain à contester la décision du 14 octobre 2019, qui au surplus ne lui a pas été adressée et contre laquelle elle n'a pas formé de recours administratif préalable obligatoire. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par le Conseil national de l'ordre des infirmiers doit être accueillie.

Sur la fin de non-recevoir soulevée par les requérants contre le mémoire en défense du 28 février 2020 :

3. Les requérants font valoir que les conclusions du mémoire en défense du 28 février 2020 sont formulées en s'adressant au tribunal administratif d'Orléans. Toutefois, cette mention relève, ainsi que le fait valoir le Conseil national de l'ordre des infirmiers en défense, d'une erreur de plume. En tout état de cause, elle est sans incidence sur la recevabilité des écritures en défenses du Conseil national. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'inviter ce dernier à régulariser ses écritures, la fin de non-recevoir soulevée par les requérants doit être écartée.

Sur la légalité de la décision du 14 octobre 2019 :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ".

5. La décision attaquée, qui abroge la décision autorisant les infirmiers requérants à exercer sur un site distinct, mentionne les éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle vise notamment les dispositions applicables du code de la santé publique et énonce que le secteur est classé en zone sur-dotée par l'ARS. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

6. Aux termes de l'article R. 4312-72 du code de la santé publique : " I. - Le lieu d'exercice de l'infirmier est celui de la résidence professionnelle au titre de laquelle il est inscrit au tableau du conseil départemental de l'ordre. / II. - Si les besoins de la population l'exigent, un infirmier peut exercer son activité professionnelle sur un ou plusieurs sites distincts de sa résidence professionnelle habituelle, lorsqu'il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l'offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. / L'infirmier prend toutes dispositions pour que soient assurées sur tous ces sites d'exercice, la qualité, la sécurité et la continuité des soins. / III. - La demande d'ouverture d'un lieu d'exercice distinct est adressée au conseil départemental dans le ressort duquel se situe l'activité envisagée par tout moyen lui conférant date certaine. Elle est accompagnée de toutes informations utiles sur les besoins de la population et les conditions d'exercice. Si celles-ci sont insuffisantes, le conseil départemental demande des précisions complémentaires. / () / Le silence gardé par le conseil départemental sollicité vaut autorisation implicite à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de réception de la demande ou de la réponse au supplément d'information demandé. / IV. - L'autorisation est personnelle et incessible. Il peut y être mis fin si les conditions fixées aux alinéas précédents ne sont plus réunies. / V. - Les recours contentieux contre les décisions de refus, de retrait ou d'abrogation d'autorisation ainsi que ceux dirigés contre les décisions explicites ou implicites d'autorisation ne sont recevables qu'à la condition d'avoir été précédés d'un recours administratif devant le conseil national de l'ordre ".

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Crêts-en-Belledonne était classée comme sur-dotée selon le zonage conventionnel des infirmiers de la base de données " Cartosanté " de l'ARS de 2012, de sorte qu'elle ne pouvait être regardée comme sous-dotée en infirmiers libéraux. Il ressort également de la décision attaquée qu'une distance de seulement huit kilomètres environ sépare le cabinet situé dans la commune de Saint-Pierre d'Allevard du site distinct de la commune de Crêts-en-Belledonne. Les requérants se prévalent du fait que le zonage utilisé par le Conseil national de l'ordre date de 2012, soit antérieurement à la délivrance de l'autorisation du 14 août 2013. Toutefois, la circonstance que l'ARS leur ait délivré cette autorisation malgré un classement en zone sur-dotée ne crée aucun droit au maintien de cette situation. Si les données utilisées par le Conseil national de l'ordre des infirmiers en 2019 dataient effectivement de sept ans auparavant, les requérants n'établissent pas, ni même n'allèguent que des données plus récentes auraient été à disposition du Conseil national de l'ordre. En outre, s'ils se prévalent de données démographiques montrant une augmentation de la population de la commune de Crêts-en-Belledonne entre 2011 et 2016, l'existence d'un déficit en soins infirmiers ne saurait se déduire de la seule augmentation de la population, une carence ou une insuffisance de l'offre de soins impliquant nécessairement de prendre en compte également l'évolution de l'offre de soins, et notamment des installations d'infirmiers. En ce sens, les requérants n'établissent pas que l'abrogation de leur droit d'exercer en site distinct aurait entraîné une carence de l'offre de soin dans le secteur géographique concerné. La circonstance invoquée, que la commune de Crêts-en-Belledonne a été classée par l'ARS en 2021 comme dotée de façon " intermédiaire ", est postérieure à la décision attaquée et, par suite, sans incidence sur sa légalité. En tout état de cause, une dotation intermédiaire n'implique pas une sous-dotation, de sorte que le nouveau zonage ne permet pas non plus d'identifier une carence ou une insuffisance de l'offre de soins. Par ailleurs, la signature d'une pétition par des élus locaux, des professionnels et des patients ne permet pas, à elle-seule, d'établir une insuffisance ou une carence dans l'offre de soins. De plus, dès lors que les conditions d'installation de nouveaux infirmiers diffèrent de celles encadrant l'ouverture d'un site distinct, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'arrivée dans la commune de nouveaux infirmiers au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation de la décision abrogeant leur droit d'exercer en site distinct. Enfin, si les requérants soutiennent que la crise sanitaire liée au COVID-19 a conduit à un manque d'infirmiers dans la commune et à des difficultés dans la vaccination de la population, cet évènement à la fois exceptionnel et postérieur à la décision attaquée est sans incidence sur sa légalité. La circonstance que le cabinet de Crêts-en-Belledonne soit un cabinet ancien est également sans incidence, dès lors que l'autorisation qui leur a été délivrée ne crée aucun droit à son maintien au profit de l'infirmier qui en bénéficie. Par suite, et compte tenu des informations qui étaient à sa disposition à la date de la décision attaquée quant à la dotation en infirmier de la commune de Crêts-en-Belledonne, le Conseil national de l'ordre des infirmiers a pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article R. 4312-72 du code de la santé publique et sans commettre d'erreur d'appréciation, abroger l'autorisation d'exercice sur site distinct délivrée aux requérants.

8. En deuxième lieu, si les requérants se prévalent de l'alinéa 1er de l'article R. 4312-10 du code de la santé publique, aux termes duquel " l'infirmier agit en toutes circonstances dans l'intérêt du patient ", ces dispositions se bornent à énoncer les devoirs des infirmiers envers leurs patients. Ainsi, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de restreindre le pouvoir du Conseil national de l'ordre des infirmiers dans son appréciation des conditions énoncées par l'article R. 4312-72 du même code. Par suite, les requérants ne peuvent utilement s'en prévaloir à l'encontre de la décision attaquée.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des requérants aux fins d'annulation de la décision du 14 octobre 2019 doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais du litige :

10. Les conclusions aux fins d'annulation des requérants devant être rejetées, leurs conclusions aux fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées par voie de conséquence.

11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants et au profit de l'ordre national des infirmiers une somme sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du Conseil national de l'ordre des infirmiers présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme I N, première dénommée, pour l'ensemble des requérants, et au Conseil national de l'ordre des infirmiers.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

Mme Bardad, première conseillère,

Mme d'Elbreil, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2022.

La rapporteure,

M. D'ELBREIL

Le président,

V. L'HÔTELa greffière,

L. ROUYER

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.