Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2000395

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 janvier 2020, les 24 et 26 février 2021 et le 3 mars 2023, la SAS Pellimmo, représentée par Me Tasciyan, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 juillet 2019 par lequel le maire d'Onnion a refusé de délivrer un permis de construire pour un projet de construction d'une maison individuelle sur la parcelle cadastrée à la section A n° 3417, située route du Pont de la Tourne Amoulin, sur le territoire de la commune d'Onnion, ensemble la décision du 19 novembre 2019 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux et sa demande indemnitaire présentés le 19 septembre 2019 ;

2°) d'enjoindre au maire d'Onnion de lui délivrer le permis de construire ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner la commune d'Onnion à lui verser la somme de 118 933,36 euros en indemnisation des préjudices causés par l'illégalité du certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 21 décembre 2017, prorogé le 17 mai 2019 ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Onnion une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La SAS Pellimmo soutient que :

- le motif de refus de permis de construire, tiré de ce que le projet ne respecte pas l'article 2-1 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme est illégal dès lors que le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée à la section A n° 3417 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et contrevient au principe d'égalité ;

- le motif de refus tiré de ce que le projet n'est pas desservi par un réseau public de distribution d'électricité et que le maire n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai la desserte sera réalisée est illégal ;

- le motif de refus tiré de ce que le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique est illégal.

- à titre subsidiaire, la commune d'Onnion a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en raison de la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel positif le 21 décembre 2017 qui lui cause des préjudices moral et matériels à hauteur de 118 933,36 euros.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 30 juillet 2020 et le 9 avril 2021, la commune d'Onnion, représentée par la société d'avocats Itinéraires, conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit mis à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune d'Onnion fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable ;

- subsidiairement, les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- les conclusions indemnitaires sont non fondées et les préjudices ne sont pas justifiés.

Par une ordonnance du 30 août 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 11 octobre 2021 à 12 heures en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Letellier,

- les conclusions de Mme Akoun, rapporteure publique,

- les observations de Me Tasciyan, représentant la SAS Pellimmo,

- et les observations de Me Plenet, représentant la commune d'Onnion.

Une note en délibéré a été enregistrée le 25 septembre 2023 pour la SAS Pellimmo.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 mai 2019, Mme A a déposé au nom de la SAS Pellimmo une demande de permis de construire pour une maison individuelle sur la parcelle cadastrée à la section A n° 3417, située route du Pont de la Tourne Amoulin, sur le territoire communal d'Onnion. Par un arrêté du 22 juillet 2019, le maire de la commune d'Onnion a refusé cette demande de permis de construire. Par courrier du 19 septembre 2019, la SAS Pellimmo a formé un recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté et, à titre subsidiaire, a demandé l'indemnisation de ses préjudices à hauteur de 120 000 euros du fait de l'illégalité du certificat d'urbanisme opérationnel positif du 21 décembre 2017, prorogé le 17 mai 2019. Ce recours a été rejeté par une décision du 19 novembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le refus de permis de construire :

2. Pour s'opposer à la demande de construction d'une maison d'habitation, le maire d'Onnion s'est fondé sur les motifs selon lesquels l'article 2-1 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme interdit la construction d'une maison individuelle à usage d'habitation en zone agricole, que le projet n'est pas desservi par un réseau public de distribution d'électricité et que le maire n'est pas en mesure d'indiquer à quel délai le raccordement sera réalisé et, en dernier lieu, que le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

En ce qui concerne le classement de la parcelle en zone agricole :

3. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

4. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

5. En premier lieu, il ressort du règlement graphique du plan local d'urbanisme communal que la parcelle se situe dans une zone agricole. D'une surface de 1 383 m², la parcelle est dépourvue de toute construction. S'il ressort des informations du site cadastre.gouv.fr, accessible tant au juge qu'aux parties, que la parcelle en litige jouxte une autre parcelle bâtie, la parcelle A n° 2096, cette dernière est également classée en secteur agricole, ainsi que tout le hameau qui s'insère lui-même dans une vaste zone naturelle. La circonstance que la parcelle ne fait pas l'objet d'une exploitation agricole ne s'oppose pas à son classement en zone agricole dès lors qu'actuellement enherbée, elle n'est pas dépourvue de tout potentiel agronomique ou biologique. En outre, la circonstance que la parcelle aurait été précédemment constructible ne donne, en tout état de cause, aucun droit acquis au maintien du classement de la parcelle dans le plan local d'urbanisme.

6. En deuxième lieu, le classement de la parcelle en zone agricole, ainsi que le secteur dans lequel elle s'insère, répond aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), visant en particulier à protéger " des grandes entités agricoles nécessaires aux exploitations pérennes ", " maintenir le caractère rural d'Onnion ", tout en permettant " de conforter la densification du centre-bourg et de contenir l'urbanisation autour des enveloppes des hameaux principaux " que sont " les hameaux de Sévillon, la Villaz et de Laitraz ", au nombre desquels ne figure pas le hameau dans lequel s'insère la parcelle de la requérante. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que la parcelle cadastrée à la section A n° 3417 a été classée en zone agricole dans le plan local d'urbanisme communal.

7. En dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'espèce, en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de la parcelle dont la requérante est la propriétaire, elle n'est pas fondée à soutenir que le secteur de Brissoly a été classé en zone urbaine alors qu'il comprend moins de constructions et qu'il est entouré de champs agricoles et de forêts. Il y a donc lieu d'écarter le moyen tiré de la rupture d'égalité des citoyens devant la loi comme non fondé.

En ce qui concerne le raccordement du projet de construction au réseau d'électricité :

8. En premier lieu, la requérante invoque la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. Toutefois, ces dispositions qui sont relatives à l'application du règlement national d'urbanisme sont inapplicables au litige, la commune étant soumise à un plan local d'urbanisme à la date de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de leur méconnaissance doit être écarté comme inopérant.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". Aux termes de l'article L. 332-15 du même code : " L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures () ".

10. Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

11. Si l'avis formulé par le gestionnaire d'électricité Enedis le 17 juin 2019 prévoit que des travaux d'extension du réseau d'électricité implique une extension du réseau limitée à 40 m en dehors du terrain d'assiette de l'opération, pour un montant de 3 085,80 euros hors taxes, il ressort des pièces du dossier que la parcelle de la requérante est située en zone agricole, ainsi que tout le hameau dans lequel elle s'insère, et que l'article 2-1 de la zone A du règlement écrit du plan local d'urbanisme interdit notamment toute construction, à l'exception du " logement de surveillance des activités agricoles ", ce qui justifie que la commune d'Onnion ne puisse indiquer à quel délai les travaux d'extension du réseau d'électricité seront susceptibles d'être réalisés. Ainsi, la commune d'Onnion pouvait refuser à la société Pellimmo le permis de construire pour ce motif sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les conditions de desserte du projet de construction :

12. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

13. Si la parcelle A n° 3417 est desservie par la route communale du Pont de la Tourne, elle se situe à 77 mètres de la route départementale 26, dite route du Risse. Il ressort de l'avis du gestionnaire de la RD 26 du 11 juillet 2019 que la visibilité, côté gauche du carrefour est limitée à 65 m du fait d'un virage sur la RD26 et qu'alors que la vitesse est limitée à 70 km /h, la visibilité peut être amoindrie par la végétation arbustive qui se situe sur la parcelle d'un tiers, dont l'entretien ou la coupe ne peuvent faire l'objet d'une prescription spéciale au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Si du côté droit du carrefour, la visibilité est meilleure et de l'ordre de 150 m depuis la RD 26 et que la route communale bénéficie d'une priorité, le gestionnaire relève que la lisibilité du carrefour est mauvaise depuis la RD 26. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que le maire d'Onnion a refusé le permis de construire pour ce motif.

14. La requérante soutient en outre qu'un certificat d'urbanisme opérationnel positif lui a été délivré par un arrêté du 21 décembre 2017 et prorogé par arrêté du 17 mai 2019 sans énoncer des problématiques de sécurité. Toutefois, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. () ".

15. Il ressort de ces dispositions que les droits à construire sont cristallisés, à l'exception des règles ayant pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique, ce qui est précisément l'objet du motif tiré de l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ainsi, alors même que le certificat d'urbanisme opérationnel était positif, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que le maire d'Onnion opposât à la pétitionnaire un motif de sécurité publique lors de l'instruction de la demande de permis de construire.

16. En tout état de cause, et ainsi qu'il a été dit au point précédent, la parcelle qui est l'objet du terrain d'assiette du projet de construction se situe en zone agricole et les dispositions de l'article 2 de la zone A s'opposent à tout projet de construction qui serait sans lien avec une exploitation agricole, ce qui est le cas du projet de construction de la requérante. Dans ces conditions et en tout état de cause, le motif lié à la sécurité publique était surabondant et la demande de permis de construire pouvait être refusée exclusivement pour le motif tiré du classement en zone agricole de la parcelle.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation dirigées contre l'arrêté attaqué et contre la décision portant rejet du recours gracieux doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

18. Le présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Il suit de là que les conclusions en injonction tendant à ce qu'il soit enjoint au maire d'Onnion de délivrer le permis de construire doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la faute de la commune d'Onnion :

19. La société Pellimmo soutient que la commune d'Onnion a commis une faute en lui délivrant à deux reprises, le 3 décembre 2014 et le 21 décembre 2017, un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour la construction d'une maison d'habitation, à sa demande, lesquels sont entachés d'illégalité, et que la délivrance de tels certificats d'urbanisme l'a conduite à engager des dépenses pour la construction d'une maison d'habitation, en pure perte du fait du refus de permis de construire opposé par l'arrêté du 22 juillet 2019.

20. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'arrêté du 21 décembre 2017 mentionne que la desserte du réseau d'électricité est " suffisante ", ainsi que le précise " l'avis d'Enedis en date du 9 novembre 2017 ", ce qui a été confirmé par un avis du même gestionnaire d'électricité plus récent, tel que mentionné au point 11 du présent jugement. La requérante n'établit pas que l'arrêté du 21 décembre 2017 est fautif sur ce point.

21. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme que la garantie attachée à un certificat d'urbanisme se limite, en cas de dépôt d'une demande de permis de construire dans le délai de dix-huit mois du certificat, à ce que ne soit pas remis en cause le régime des taxes et participations d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat et les dispositions d'urbanisme, à l'exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

22. Il en résulte que la société Pellimmo ne peut faire état de la cristallisation des droits qu'elle tient de l'arrêté du 21 décembre 2017 dès lors que celle-ci ne s'étend pas aux règles de la sécurité publique. En l'espèce, il est mentionné dans l'arrêté du 21 décembre 2017 que " Tout accès sur le domaine public doit faire l'objet d'une autorisation précisant notamment les caractéristiques techniques nécessaires eu égard aux exigences de sécurité routière, qui sera délivrée par le service gestionnaire de la voirie concernée. () ". Ainsi et contrairement à ce qu'allègue la requérante, l'arrêté du 21 décembre 2017 n'a pas précisé que le projet de construction ne présentait aucun risque pour la sécurité publique. Lors de l'instruction du permis de construire, l'avis du service gestionnaire de la voirie départementale a été sollicité et, ainsi qu'il a été dit au point 13, il a formulé le 11 juillet 2019 un avis défavorable au projet de construction, avis sur lequel la commune d'Onnion s'est en partie fondée pour refuser le permis de construire. Par suite, la requérante ne peut soutenir que l'arrêté du 21 décembre 2017 comporte une illégalité fautive sur ce point.

23. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". A ceux de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence des voies et réseaux. ".

24. Il résulte de ces dispositions que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.

25. L'arrêté du 21 décembre 2017 portant certificat d'urbanisme opérationnel positif, seul certificat en cours de validité au moment du dépôt du permis de construire, a été pris au visa de la " loi montagne ", notamment de ses articles L. 122-1 et suivants du code de l'urbanisme. Il n'est pas contesté par les parties que le terrain d'assiette du projet de construction se situe en zone de montagne.

26. En l'espèce, le projet est bordé par deux côtés par la route départementale 26 et par la route communale, lesquelles constituent une rupture d'urbanisation avec la parcelle. Celle-ci, elle-même dépourvue de toute construction, s'insère dans un vaste ensemble naturel et agricole, comme il a été dit au point 5, et elle est située en continuité que d'une seule parcelle bâtie, la parcelle n° 2096, ce qui n'est pas suffisant pour former un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existants au sens des dispositions précitées. Par suite, l'arrêté du 21 décembre 2017 est entaché d'une erreur d'appréciation sur ce point et la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté du 21 décembre 2017 est entaché d'une illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices et le lien de causalité :

27. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.

28. Il ressort de l'arrêté du 21 décembre 2017 qu'il précise que " par délibération du conseil municipal en date du 25 février 2015, la commune d'Onnion a prescrit la délibération de son POS valant élaboration du PLU. " et que " En application du dernier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, un sursis à statuer peut être opposé sur les demandes d'autorisation concernant les constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ". Contrairement aux allégations de la requérante, cette mention est suffisamment précise. A la date de cet arrêté, le projet de plan était suffisamment avancé puisque le conseil municipal avait débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, le 15 décembre 2016. En outre, la mention relative à la possibilité d'opposer un sursis à statuer a été rappelée à la requérante dans l'arrêté du 17 mai 2019 valant prorogation du certificat d'urbanisme opérationnel positif du 21 décembre 2017 et il a été ajouté en bas de page la mention suivante " Nota bene : " pour information, le terrain objet dudit certificat d'urbanisme est classé en zone agricole au futur plan local d'urbanisme dont le projet a été arrêté par délibération du conseil municipal en date du 7 juin 2018 ". Le plan local d'urbanisme a d'ailleurs été approuvé par délibération du 3 juin 2019. Ainsi, la requérante, qui a déposé sa demande de permis de construire, le 27 mai 2019, était suffisamment informée du risque qui pesait sur son projet de construction du fait du changement des règles d'urbanisme sur le territoire communal et en particulier, sur sa parcelle. Par suite, le lien de causalité entre les préjudices invoqués et l'illégalité fautive n'est pas établi. Il suit de là que les conclusions indemnitaires présentées par la société Pellimmo sont rejetées.

Sur les frais d'instance :

29. Les conclusions de la SAS Pellimmo, partie perdante dans la présente instance, tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées à ce même titre par la commune d'Onnion.

D E C I D E :

Article 1er :La requête de la société Pellimmo est rejetée.

Article 2 :Les conclusions présentées par la commune d'Onnion en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :Le présent jugement sera notifié à la SAS Pellimmo et à la commune d'Onnion.

Délibéré après l'audience du 22 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sauveplane, président,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Aubert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2023.

La rapporteure,

C. Letellier

Le président,

M. Sauveplane La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.