Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2001258

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 février 2020 et le 9 mars 2021, Mme C A, Mme B A et Mme D A représentées par Me Poncin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, en tant, d'une part, qu'elle soumet les parcelles cadastrées section I nos 1297 à 1302, 1304, 2051 à 2055, 2215 et 2664 à une orientation d'aménagement et de programmation et à une servitude de mixité sociale L2 et, d'autre part, qu'elle classe en zone naturelle N les parcelles cadastrées section I nos 1294, 1296 et 2050 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Passy une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme A et autres soutiennent que :

- les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après enquête publique portent atteinte à l'économie générale du plan ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur du Vernay et la servitude de mixité sociale L2 sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ; cette orientation d'aménagement et de programmation méconnait le champ des dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ; cette servitude de mixité sociale contrevient aux dispositions de l'article L.151-15 du code de l'urbanisme.

- le classement des parcelles cadastrées section I nos 1294, 1296 et 2050 en zone naturelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires, enregistrés les 18 février 2021 et 12 avril 2021, ce dernier non communiqué, la commune de Passy représentée par Me Mollion conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

La commune de Passy fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute d'intérêt pour agir des requérantes ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 11 mars 2021, la clôture d'instruction a été reportée au 12 avril 2021.

Vu :

- la décision attaquée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Passy ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jourdan, présidente,

- les conclusions de Mme Akoun, rapporteure publique,

- et les observations de Me Fiat, représentant les requérants, et de Me Martin, représentant la commune de Passy.

Considérant ce qui suit :

1. Par la délibération du 28 novembre 2019, le conseil municipal de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme A et autres demandent l'annulation de cette délibération en tant, d'une part, qu'elle soumet les parcelles cadastrées section I nos 1297 à 1302, 1304, 2051 à 2055, 2215 et 2664 à une orientation d'aménagement et de programmation et à une servitude de mixité sociale L2 et, d'autre part, qu'elle classe en zone naturelle N les parcelles cadastrées section I nos 1294, 1296 et 2050.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête.

3. Les requérantes font état de deux modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme consistant, d'une part, en la suppression de plusieurs secteurs de taille et capacité d'accueil limitées (STECAL) et, d'autre part, en la modification du règlement des zones Ub, Ud et 1AU qui autorisent une augmentation de 30% de la hauteur des constructions. Il ressort toutefois des pièces du dossier que si quatre STECAL, sur les dix prévus, ont été supprimés, trois d'entre eux, correspondant aux anciens sanatoriums, Sancellemoz (STECAL n°5), Praz-Coutant (STECAL n°6) et La Passeranne (STECAL n°10), ont été identifiés au titre du 2ème alinéa de l'article L.151-11 du code de l'urbanisme afin d'en permettre le changement de destination, ainsi qu'il était initialement prévu. Il n'est pas établi que la suppression du STECAL n°7, correspondant au sanatorium Martel Dejanville, et pour lequel le plan local d'urbanisme arrêté prévoyait une interdiction de démolition et autorisait seulement les logements, bouleverserait à lui seul l'économie générale du projet, eu égard à la taille réduite de ce secteur. Mme A et autres font également état de l'ajout, aux articles 4-4 du règlement des zones Ub et Ud, d'une dérogation aux règles de hauteur permettant une majoration de celle-ci dans la limite de 30% dans les programmes immobiliers comportant des logements locatifs sociaux. Toutefois, la cible minimale de logements visée dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme n'a pas varié et les requérantes n'établissent pas que le nombre de logements supplémentaires induit par les nouvelles dispositions augmenterait dans une proportion telle que l'économie générale du plan serait impactée. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications invoquées par les requérantes remettraient en cause l'économie générale du plan. Par suite, le moyen doit être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. "

5. Les dispositions de l'article 3-1 du règlement des zones urbaines, tout particulièrement Ua, Ub, Uc, Ud, Ut et 1AU, imposent la réalisation d'au moins 25 % de logements aidés pour les opérations de plus de dix logements et/ou supérieures à 700m² de surface de plancher, en application de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme. Alors même qu'elle s'applique à l'ensemble des zones urbaines, cette prescription ne méconnait pas les dispositions précitées.

6. Aux termes de l'article L.151-7 du code de l'urbanisme : " I.-Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / () ".

7. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP " Secteur du Vernay " comprend un schéma de principe d'aménagement donné à titre illustratif uniquement ainsi qu'une estimation à plus ou moins 10% du nombre de logements attendus dont une part de 30% dédiée aux logements sociaux. S'agissant des prescriptions d'aménagement, cette OAP renvoie aux règlement applicable à la zone 1AU. L'OAP en cause ne fixe pas les caractéristiques précises des constructions et ne peut, dès lors, être regardée comme présentant un caractère prescriptif relevant du règlement. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. Les requérantes soutiennent que l'OAP du Vernay, en tant qu'elle impose la réalisation de 30% de logements sociaux, ne répond à aucune justification et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Il ressort toutefois du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Passy, et notamment de sa partie consacrée à l'explication des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables que la commune prévoit la production d'au moins 1 145 logements pour répondre aux évolutions démographiques envisagées à l'horizon 2032 et souhaite engager un effort pour permettre l'accès au logement pour le plus grand nombre. La commune prévoit ainsi de mobiliser différents outils, tels que les servitudes de mixité sociale dans les secteurs soumis à des orientations d'aménagement et de programmation ou des prescriptions spécifiques dans le règlement, afin d'augmenter la part de logements sociaux sur l'ensemble du parc de résidences principales en la portant à 19% en 2032. Les requérantes n'établissent pas que ce besoin serait surestimé ou que les caractéristiques du tènement contreviendraient à la réalisation de l'orientation en cause. Ainsi, compte tenu des objectifs des auteurs du plan local d'urbanisme en matière d'habitat et de mixité sociale, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'OAP relative au secteur du Vernay serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle impose la réalisation de logements sociaux. Par ailleurs, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Dès lors que l'OAP en cause ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. De même, la circonstance que les requérantes avaient l'intention de réaliser un projet immobilier sur le tènement concerné par l'orientations d'aménagement et de programmation ne suffit à démontrer l'existence d'un détournement de pouvoir.

10. La servitude de mixité sociale L2, instituée en application de l'article L.151-15 du code de l'urbanisme, impose la réalisation de 30% de logements locatifs sociaux en nombre et en surface de plancher. Si les requérantes soutiennent que cette règle est redondante avec les principes d'aménagement de l'OAP du Vernay, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité de la servitude litigieuse. Si les requérantes se prévalent de ce qu'un permis d'aménager, sans contrainte de production de logements sociaux, aurait été délivré sur un tènement voisin, cette circonstance, alors qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'est établie, ne suffit à révéler une rupture d'égalité. L'évocation d'un précédent contentieux opposant les requérantes à la commune, ne suffit à démontrer que la servitude L2 litigieuse aurait été créée dans un but étranger à l'intérêt général et serait, ainsi, entachée d'un détournement de pouvoir.

11. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; /5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. "

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions réglementaires évoquées au point précédent, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Au titre de l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables intitulé " préserver l'armature paysagère et agricole du territoire pour garantir la qualité des enjeux du grand paysages ", les auteurs du plan local d'urbanisme ont notamment retenu pour axes d'action " préserver les plaines agricoles et prairies, les boisements d'accompagnement des ruisseaux pour leur valeur paysagère et parce qu'elles garantissent le maintien d'ouvertures visuelles suffisamment étendues pour incarner un espace de transition lisibles entre deux polarités bâties ", " structurer et améliorer les séquences paysagères des abords de route ", " maitriser l'étalement urbain avec la définition de polarités et d'enveloppes urbaines à contenir, en s'appuyant sur des limites naturelles et paysagères ", " limiter le mitage sur les coteaux et établir des limites claires d'urbanisation pour une plus grande lisibilité du paysage ".

14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section I nos 1294, 1296 et 2050, d'une superficie totale d'environ 1,6 hectare sont boisées, non bâties et demeurées à l'état naturel. Si les requérantes se prévalent d'un précédent projet de développement de l'urbanisation dans ce secteur et de ce que ce tènement jouxte les routes départementales n°13 et n°43, un chemin rural ainsi qu'un arrêt de bus et d'une surface de collecte des déchets en projet, il apparaît toutefois que ces parcelles sont séparées des compartiments bâtis notamment par la route et se rattachent à un vaste espace naturel traversé par un ruisseau. Au regard des caractéristiques des parcelles en cause, de la vocation naturelle du secteur et des orientations du projet d'aménagement et de développement durables citées au paragraphe précédent, le classement en zone N des parcelles litigieuses n'est pas entaché d'incohérence, d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de droit. Le moyen doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, que Mme A et autres ne sont pas fondées à demander l'annulation de la délibération du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Passy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Mme A et autres et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme A et autres la somme demandée par la commune de Passy au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Passy au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié Mme C A, en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Passy.

Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Jourdan, présidente rapporteur,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.

La présidente-rapporteure,

D. Jourdan

L'assesseure,

E. Barriol

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2001258